第八讲 现代政府的组织原则与基本架构

第八讲现代政府的组织原则与基本架构政府是表达社会意愿的具体机构，是为公众服务的联合体，目的纯粹在于增进人民的福利。--罗杰·威廉斯一、现代政府的基本含义•（一）广义政府与狭义政府•广义政府：有权为国家制定、执行和解释法律，控制国家暴力的所有公共权力机构。包括国家的立法机构、国家元首、行政机构、司法机构和军事机构。•狭义政府：执行国家法律的行政机构•（二）国家与政府•国家是主权的拥有者；政府是政权的行使者•国家是共同意志的载体；政府是强制力的执行者•国家拥有共同体层次的合法性；政府仅拥有当局层次和典则层次的合法性•（三）政府与社团•政府的一切活动均以宪法和法律为依据；社团活动以自身章程为依据•政府是唯一拥有合法垄断强制力的机构；社团活动不拥有普遍的强制性•政府为实现普遍福利；社团体现部分的人福利二、现代政府的组织原则•（一）同意原则（人民主权）•政府依人民的同意而产生；政府的活动体现人民的意志；人民有权拒绝政府统治及和平造反的权利•（二）法治原则•政府的一切活动均以宪法和法律为依据（法有明文规定才能行）•专门的司法机构捍卫法治的尊严•（三）限权原则•政府只能活动于公共事务领域，私人领域是政府的禁区•公民社会与政府之间要形成相互制约的关系•（四）分权与制衡原则•不同的政府机关应该由不同的人来行使•各政府机构之间的权力应该相互制约•两种分权与制衡原则的差异（议会主权与三权分立）•民主、共和、宪政三、现代政府的基本形式•（一）政府的横向组织体制：政府体制•1、议会制政府（内阁制政府）•（1）议会主权原则：由国王、上院和下院构成的议会承担最高主权，议会的信任及倒阁权•（2）相容原则：内阁成员与议会议员融为一体•（3）集体责任原则：内阁成员集体对议会负连带责任•（4）国家元首和政府首脑的分离：以虚位的国王或总统担任国家元首，政府实际权力控制在由首相或总理领导的内阁手中•讨论：议会制政府的议会与内阁关系•典型代表：英联邦国家、欧洲大部分国家、亚洲的日本、马来西亚、新加坡、印度2、总统制政府•（1）人民主权及三权分立与制衡原则：宪法将权力直接授予三个部门，议会与总统的相互制衡•（2）不相容原则：内阁成员与国会议员不能相融（副总统兼任参议院议长除外）•（3）个人负责原则：总统个人直接对宪法和选民负责•（4）国家元首与政府首脑合二为一：民选的总统既是国家元首，又是政府首脑•讨论：总统制政府的国会与总统间关系•典型代表：美国、拉丁美洲大部分国家、亚洲的菲律宾议会制模式议会选民内阁各部总统制模式国会选民总统各部宪法3、混合模式•（1）法国的半总统制（半议会制）模式•选民直接选出议员和总统，并奉行不相容原则•总理领导的政府受制于总统，但对议会负责•总统凌驾于立法、行政和司法权之上，只对选民和宪法负责•典型代表：法国、芬兰、俄罗斯、波兰•（2）瑞士的委员会制•与议会制类似的地方：政府集体首脑由议会产生，对议会负责•与总统制类似的地方：国家元首与政府首脑合二为一；且议会无倒阁权，委员会也无权解散议会•独特之处：七名委员之间地位平等，轮流担任主席和副主席•讨论：总统制与议会制的优劣四、国家结构形式：政府权力的纵向划分方式•（一）单一制模式•1.单一制模式的内含•（1）公民一次性授权给中央政府；中央政府代表国家的所有主权；除宪法规定的公民基本权利外具有无限权力。•（2）地方政府只是中央政府分支，权力来源于中央的授予，有义务服从中央命令。•（3）在法理上不存在中央与地方的权力冲突问题，因为中央政府既可以通过行政命令支配地方的行动，也可以通过法律的修改来改变二者的权力关系•除中国而外，西方的单一制国家一般都是一些规模不大的国家，如法国、意大利、英国•在单一制下，全国只有一部宪法，公民只有一种国籍•2.单一制模式的类型•（1）中央集权型的单一制•地方政府只是中央政府的派出机关•中央政府对所有地方政府事务享有最终的决定权•中央政府控制地方政府的具体方式是首脑的任免和财政的分配•其典型代表为20世纪80年代以前的法国•（2）地方分权型单一制•中央政府以立法的形式明确划分中央政府与地方政府的权限•地方政府的官员由地方议会自行产生，地方政府官员的任命无需中央的批准•地方政府财政的相对独立•中央对地方的控制方式是实施监督和指导•典型代表：英国、日本•（二）联邦制模式•1.联邦制的理论基础：大国实行民主的困难（多元利益、地区和种族差异很难在国家层面上得到充分表达；众多的选民选出的众多的代表可能导致议会的效率低下）•2.联邦制的产生途径：公民授权的宪法直接分层授予联邦和成员单位；中央政府以法律的形式进行自我约束（比利时）•3.分权的模式：列举联邦的权力，保留成员单位的权力；或者列举成员单位的权力，保留联邦的权力；或者列举联邦专有权力，列举成员单位的权力，剩余共有权力•4.冲突的解决：司法机构的裁决•世界上的大国，一般都采用联邦制的原则构建纵向的权力分配制度：美国、加拿大、德国、俄罗斯、印度•5、北美联邦制与西欧联邦制的差异•（1）建立的途径—北美联邦制：殖民地摆脱宗主国之后，联合建立的联邦制；西欧的联邦制：由分裂走向统一的联邦制（瑞士、德国与比利时）•（2）制度安排：北美—由联邦行政机构统一执行联邦立法；西欧—联邦立法由联邦行政机构和州行政机构分别执行•（3）争端解决：北美—由普通法院裁决；西欧—由宪法法院裁决•（三）地方自治•1.社团自治：某些行业或或利益团体，在团体范围以内，在国家的法律框架下，自主地按照章程的要求处理内部事务。•2.民族或种族自治：某些特定的民族或种族，由于其传统与生活方式具有相当大的独立性。这种因种族、民族、语言和文化差异产生的分歧，属于一种原生性分歧。只能通过自治的形式，在国家的法律模式内得以解决。•3.基层政府自治：在直接与公民联系的一级政府，由公民直接选举产生。政府的主要职责在于为地方提供公共产品。上级政府负责从法律的角度监督基层政府的公共产品供给活动是否符合法律的要求。全球化时代的新发展•全球化对国家权力纵向安排的挑战•权力下放的要求：地方以更大的自主性融入国际社会•权力上收的要求：中央更为有效地统帅和协调全国的发展•权力让渡的要求：跨国间的政府合作•欧洲的解决方式：联邦化（比利时）、大区化（法国）、欧盟化五、政府内部构成•（一）议会•1议会的法定职权•（1）.立法权：制定和修改法律•立法的理由：人民的代表按照民主原则制定规则•立法的范围：普遍性的规则、权利变更的规则、依立法程序做出的决议•对立法权的限制：行政的限制、宪法的限制、限制的方式（横向、纵向与内容）•立法的程序：议案的提出、讨论和通过和颁布•（2）财政权：控制收入与支出•财政权的范围：税收与支出•控制的形式：预算与决算•控制的后果：以表决决定官员的责任•（3）人事监督权•议会制下的监督：询问、质询与不信任案•总统制下的监督：任命同意权、弹劾权•两者的共同手段：国政调查权•（4）议员的特权与保障：为了维护一般性特权而赋予的特殊性特权•议员的法定职权：提案权、辩论权、表决权、质询权（议会制）•议员的特权：言论免责权、人身保障权、物质保障权•议员在会外的活动：联系选民、收集民意、争取连任•对议员的限制：财产公开、禁止受贿、演讲收入的额度2.议会的结构与组成•（1）议会的结构：一院制或两院制•两院制的理由：内部制衡、防止立法草率、减少议会与行政机关之间的剧烈冲突•一院制的理由：民意只能由一个机关代表、两院制导致法律难以制定、两院制可能引起议会内部的冲突•实际的分布：根据Tsebelis于1997年的统计，在议会存在的国家中，约有三分之一的国家采用两院制，三分之二的国家采用一院制。但是，在36个发达国家中，只有13个国家采用一院制。•（2）议会的组成：•议长：会议的组织者•议长一般由选举产生，实际上常常由议会多数党首脑兼任。对议长的要求是公正和中立。一般而言，只有在赞成票与反对票持平的情况下，议长才会投入关键的一票。•委员会：法案的初审和事务的协调与调查•委员会的主席常常也由多数党的议员兼任，委员会形式一般包括常设委员会、特别委员会和各种联席委员会•议会党团：党在议会中的代表•议会党团由同一政党的议员组成，主要的作用在于协调议员与政党保持一致。党团作用的大小因政党纪律的差异而有所不同3.议会活动：议程排除策略•（1）排除的理由：议会应该讨论哪些现世之中不会引起剧烈冲突的公共问题，以维持求同存异的格局，从而将议会铸造为一部达成共识的机器•（2）排除的方式•议会不要讨论宗教信仰问题：政教分离•议会不要讨论公民的个人问题：个人自治•议会不要讨论公民团体在自治范围内能够解决的问题：社团的自治•议会最好不要讨论地区层面的问题：地方自治（二）国家元首与政府首脑的制度安排•1、国家元首与政府首脑合二为一：美国•美国总统既是国家元首，又是政府首脑，他对外代表国家，享有外国缔结行政协定的权力；对内是海陆空三军总司令，全面掌握最高武装力量；是最高行政首脑，政府的所有部门都直接对总统负责，其首长由总统任命；由副总统和部分部长组成的内阁只是总统的个人顾问班子•为什么不由国会选举总统：防止总统与国会的勾结•为什么采用选举人团：过滤选民的偏好•2.强元首-弱总理模式：法国•总统凌驾于立法、行政和司法机关之上，负责保障宪法和司法权力得到尊重、通过仲裁解决国家机关之间的冲突；同时还要主管军事和国防，主持最高国防会议•总理由总统提名，经议会同意后产生；总理主管内阁的日常运作，制定必要的规章与法令；内阁享有宪法列举的由议会立法之外事项的立法权力；总理对总统的唯一约束就是总统签署的法令要由总理副署•当议会对政府表示不信任时，执政的责任由总理而不是总统承担•因此，也有人说，法国的总理只不过是总统的管家•3.弱元首-强总理（首相）模式：德国、英国、日本•在上述这几个国家中，元首享有形式上的最高权力，政府首脑则享有实质上的最高行政权。元首的主要作用在于履行仪式性和象征性的代表功能。但是，这些国家的元首还有一个非常重要的中介功能，即充当了议会与内阁之间的桥梁，其具体表现为代表议会的意志而任命政府首脑，同时应政府的请求而解散议会。在德国和英国，元首还可以在议会就政府首脑人选相持不下时，决定一位政府首脑的人选。•4.其它模式•瑞士的集体元首与集体首脑模式：七人委员会•加拿大、澳大利亚、新西兰等国的无元首模式（三）文官制度•1.文官制度建立的历史背景：工业革命所带来的行政事务的增长；“恩赐官职制”与“政党分赃制”的重大缺陷。•2.文官制度的基本要素：两官分途、政治中立、考试录用、持续任职、功绩晋升•3.文官的范围：•（1）英国：在中央政府任职的常任官员（从常务次官至清洁工），不包括大臣、国务大臣和政务次官•（2）法国：适用公务员法的公务员（中央机关从事国家管理事务的常任官员）；不适用公务员法的公务员（审判官、议会工作人员、军事人员、公益机构工作人员、市乡村工作人员）•（3）美国：在联邦行政机构中任职的政府雇员（不包括军事机关、议会和司法部门的官员和工作人员）•（4）日本：国家公务员（在中央行政机关、国会、法院、国立学校、医院和国有企业任职，并从国库中领取薪水的人员）；地方公务员（从地方财政中领薪水的公务员）六、法院与司法审查制度•（一）美国的司法审查制度•1、宪法依据：法院的司法解释权（宪法第三条）•2、司法审查制度的开端：马伯里诉麦迪逊案（宣布司法法13条违宪）与德雷斯·斯科特案（宣布国会的一项立法违宪）•3、普通法院的司法审查功能：宣布立法无效•4、司法审查与三权制衡•（1）国会对法院的制约：设立法院组织•（2）总统对法院的制约：人事任命•（3）法官的消极抵抗：掌握退休时间（二）欧洲大陆的司法审查•1、美国模式：挪威、瑞典、丹麦•2、法国模式：宪法委员会的立法审查•3、德国、意大利模式：宪法法院的立法和司法审查•特例：没有司法审查制度的英国：成文宪法的缺失；法院只能按照议会立法的条文来进行司法解释案例：马伯里诉麦迪逊案•在1800年有美国大选中，在位联邦党人总统亚当斯只获得了65张选举人票，失去总统宝座，反联邦党人候选人杰弗逊