第四讲行政组织

48第四讲行政组织（4学时）学习要求：1、了解行政组织的概念、组织理论的历史演进。2、了解行政组织的特点、结构。3、了解行政组织与环境的关系。4、掌握中国行政机构改革过程及经验。学习重点：1、行政组织的概念和理论。2、行政组织结构和机构改革经验。一、行政组织概念和行政组织理论的历史演进（一）行政组织组织概念“组织”一词的现代含义可分为名词和动词两大类。作为名词的组织是指特定类型行为发动的主体；作为动词的组织是指特定类型行为的操作过程。而特定“类型”一般泛指社会分工。与其它社会科学的概念相似，组织概念也经历了一个历史演进过程。古代中国曾借用将丝麻编制成布帛的过程，重点强调组织是对相关要素的人为组合。西方对组织（organization）原意的理解，出自于对人体“器官”（organ）独特功能的引申，偏重于局部自成系统的独立性，以及局部构成整体的结构性。从最一般的意义上讲，“组织”概念是用来表示一切由相互依赖和相互作用的各个部分所构成的，具有一定功能的整体。对组织概念更为具体、完整的理解包括多个角度：（1）组织是一个纵横权责划分的结构体系，依照职能分配权限设置机构，每个职位、部门按照一定的隶属关系构成权责的网络，在这个网络体系中，人与人按照权责关系被有机结合起来，形成特定的权责结构，人与物也被协调起来，从而形成一定的物质技术结构，这是从静态意义上理解的组织。49（2）组织是一个动态的行为过程。组织中的各个成员之间相互交往、沟通、协作的行为形成实现组织目标的整体合力，如果组织成员的活动终止，组织也不复存在。（3）组织是一个生态系统。任何组织都是存活于一定环境之中，时刻与环境进行物质和能量变换的开放性系统。组织从环境中获取信息、资源，经过转换，输出环境需要的“产品”，如果组织与环境的输入、输出中断，组织就会因窒息而死亡。（4）组织也是一个心态的系统。任何组织都有其特定的意识、惯性和价值观，并用其影响组织成员的思想和行为，使之转化为所有成员的共同意识。拥有较强的组织意识的团体，其成员之间的凝聚力和思想上的协调性都比较强，能使组织的活动更具生气和活力。依据上述理解，可以给组织下这样一个定义：组织是人们为实现共同目标，有一定权责、心理结构和技术结构的开放系统。这是广义的组织定义。行政组织是重要的组织形式，有其特定的目标，所谓国家行政组织是国家为了实现一定的目标，根据宪法和法律组建的国家行政机关体系。（二）行政组织理论的历史演进组织实践和人类的产生一样久远，远在古代社会，组织问题就引起人们的关注和研究。现代组织理论中的许多基本观念、原则，比如专业分工、授权与例外、命令统一、内聚力等，都可以在古代中西方管理实践中追溯到源头，但这些真知灼见和闪光思想毕竟是一些散在的片段思想。系统的、科学形态的组织理论产生于19世纪末20世纪初，伴随着管理科学的产生而形成。组织理论的发展依据研究方法、研究侧重点的不同，大致分为古典组织理论、新古典组织理论和现代组织理论。1．古典组织理论古典组织理论树起组织理论的第一个里程碑，其代表人物是泰罗、法约尔、古利克和韦伯。这一时期研究者们的注意力主要集中在组织的结构、功能和活动方式等基本问题，并以制度规范为中心去设计合理的组织体系，认为组织应该是一个目标明确、专业分工、层级结构、权责一致、法度完备的体系。泰罗虽未提出专门的一般组织理论，但他的思想中包含有权责划分、任务专门化、严格的奖50惩制度等一些基本原则。尤其是他提出的以专业分工为基础的职能主义思想，为组织理论的发展打下了重要基础。法约尔组织理论的重点在组织结构上，他指出，设计组织结构有三项基本要求，即保持统一指挥；规定工作职责；确保有效控制。法约尔还概括出组织管理过程的五项职能并提出他认为适应于任何类型组织的十四项原则。古利克把他那个时期的管理理论加以系统化，提出著名的管理七职能说，即任何一个完善的行政组织，必须具备计划、组织、人事、指挥、协调、报告和预算七种工作内容。他的另一贡献体现在部门化分工和协作的原则上，而命令统一的概念，“一仆不能伺候二主”的观念是古利克组织理论的核心。古典理论时期最为典型的代表人物是韦伯。他站在更高层次和更广阔的背景上考虑组织问题，概括出他认为适应于一切复杂组织的最有效的组织形式——官僚模型的组织理论，并获得了“现代组织理论之父”的美誉。韦伯十分强调权威在维系和支配一个社会组织中的作用，据此提出了社会组织在演进过程中的三种完全不同的组织形态：一是“神秘化组织”。它建立在具有超凡魅力的领袖人物的个人权威之上，因此组织的基础不稳固，领袖人物去世后，它若通过继位方式产生新的领袖，则发展为“传统组织”；若通过已有的法律方式产生新的领袖，则过渡到“官僚组织”。二是“传统组织”。它建立在传统的“家长政治”基础之上。继任的领导者力图以过去的一套习惯、规则、不成文制度，来确立自己新的权威——服从链。在“传统组织”中，旧的不成文习惯和组织运行模式变成了“法律”，传统就是“法官”。这种组织中的领导者和被领导者之间是主人和臣仆之间的关系，整个组织犹如一个传统式的大家庭。三是“合理——法律化”的组织形态，即“官僚组织”形态。顾名思义，所谓“合理”，就是要把一切旧的习惯、规则，都重新放在以效率为理性的天平上去称一称，看它有无合理性。在合乎理性的前提下，再用法律的形式把合理的制度固定下来。韦伯认为，唯有官僚组织才是效率最高的组织形式，“精密、速度、明确、档案知识、连续性、仲裁权、统一性、严格服从、减少冲突和人事成本——这些都是严格的官僚制组织具有优势条件的特点。”韦伯官僚组织理论的基本点是：对每个成员的权力和责任进行明确的限定，并用法律形式固定下来使个人权责合法化；层级节制为基础的指挥链；对管理人员有一套严格的工作纪律和监督方式；管理人员依据能力而非个人偏爱选拔；职51务是唯一的收入来源。韦伯组织理论中包含许多合理内容：它强调组织结构的形式要经过科学设计而不能仅仅诉诸经验上的合理性；它突出效率原则并以此作为组织设计的中心法则；它重责、权、利的有机结合；它主张从组织结构上保证“法治”而不是“人治”；它强调“一个人员一个上司”等等，这些思想直到今天仍有不可忽视的意义。韦伯的组织理论是传统组织理论的最高成就，但是，对组织本身制度完备性的过分追求又典型地暴露出这一时期组织理论的共同缺陷。其一，封闭静态的研究方法。只注重组织自身的结构、活动和状态，而忽视了组织所处的社会环境，使组织成为一个自我封闭的体系，缺乏适应社会发展变化的能力。其二，忽视了组织中人的需求、行为，把人这一重要因素看作不变的常量，未揭示人的诸多需求、行为对组织活动的重要影响。2．新古典时期的组织理论新古典时期的组织理论又称行为科学组织理论，它形成于20世纪30年代。与古典组织理论不同，这一时期的组织理论引入行为主义的研究方法，把人的行为和人际关系作为研究组织的基点，来揭示组织的社会心理特征及其本质。主要有以梅奥为代表的人际关系组织理论；以巴纳德为代表的组织平衡理论和以西蒙为代表的决策过程组织理论。梅奥在《工业文明中的人类问题》一文中首先提出“社会人”假设而拉开人际关系研究的序幕。人际关系组织理论的基本观点是，认为组织中的个人的需求是多方面的，人的行为除受经济因素的刺激外，还受不同的社会、心理和文化因素的激励，并强调组织中各层级之间的沟通及组织成员参与的重要性等，因此要建立一个有效率的组织，必须注重组织成员行为、动机的研究，要运用民主方式进行管理，激励成员的工作热情和积极性。巴纳德的组织理论既没有停留于组织的表面特征与结构，也不是仅仅关注组织中人的作用，他对组织理论的贡献在于提出：（1）组织本质的系统论观点。在组织就是一种社会系统的基础上，巴纳德提出“组织是两人以上、有共同目标、通过一定物质和信息手段、彼此协调自己行为的系统”。协作的意愿、共同的目标和充分而恰当的信息交流是构成组织的基本要素。组织又与人的系统、物质系统、社会系统一起共同构成一个整体，在52这个整体中，组织系统起着核心作用，它受人、社会、物质三方面条件的制约和影响，又反过来作用它们。（2）权威接受理论。认为组织中的权威应建立在下级服从的基础上，“一道命令是否具有权威取决于被命令的人，而不是下命令的人”。权威来自于下级的认可，在于命令能否被接受和执行。由此导致了对组织中管理对象的重视。（3）组织平衡理论。巴纳德重视组织中的正式组织与非正式组织、个体与群体的平衡，认为有效率的组织要保证“贡献”和“诱因”的动态平衡，贡献是成员为组织所做的工作，诱因是组织向成员提供的报酬，组织只有在对有贡献的成员提供满足，确保其贡献与满足平衡时，才能抵消成员对组织的离心力，贡献和诱因一旦失去平衡，组织就会陷于无效、紊乱以致崩溃。巴纳德对组织本质的深刻见解，以及对组织的系统分析和社会性分析，促进了组织理论的深化和发展。西蒙以决策为中心建立的决策过程理论是这一时期的又一重要成果。西蒙的贡献主要在于他的中心思想，即：为了对组织进行研究，就必须对影响人的行为的全部决策过程的复杂网络进行研究。西蒙认为，行政组织的基本功能是决策，决策贯穿于管理的全过程，管理就是决策。组织是由作为决策者的个人所组成的系统，因而组织成员不是机械执行任务的工具，而是有选择能力的“理性人”。但是，人的理性由于无法摆脱主观和客观条件的限制，其选择能力又是有限的，是有限的理性，组织的功能就在于提供一个有利于作出合理决策的组织结构，以引导其成员的决策，弥补其理性不足，管理者的作用是使行政组织成为一个有系统的、有步骤的、有理性的决策程序，以促使组织效能的提高。新古典组织理论的特点是以组织中的人为中心，研究人的行为对于组织的影响及其相互关系，不仅提出了新的研究视野，拓展了组织理论研究的范围，也提出了诸多深刻见解。但是局限于人和组织行为的研究，只注重社会科学实证的研究方法，忽视组织的法规制度及环境的作用又是其缺陷之处。3．现代组织理论。20世纪60年代以后，系统论、控制论和信息论的成果被引入组织理论中，推动了组织理论的研究进入一个新的发展阶段。卡斯特的系统分析组织理论和权变组织理论是这一时期的代表性成果。传统的分析方法对事物局部特性的分析可以说是有见地的、深刻的，但是由于缺乏整体联系的观点，因而得出的结论尽管适合于一定的局部条件，但是对事53物全局的把握难免有欠缺之处，一些局部性结论如果强调过分，也会走向反面。卡斯特的系统组织理论则用系统分析方法研究行政组织，认为行政组织是“一个结构的技术系统”，由许多分系统组成，包括目标与价值分系统、技术分系统、社会心理分系统、结构分系统和管理分系统。这些分系统不是互相隔绝的，而是按照一定的结构形成有机联系的整体，从而产生部分大于整体的功能。组织又是一个有机开放的系统，是受社会政治、经济和文化等环境影响的生态系统，只有在同社会环境进行物质、能量、信息变换的相互作用中，才能建立和维护自身的工作流程和正常运转，并随环境的变化不断进行反馈调节，以保持组织与环境之间的动态平衡。权变组织理论是在系统理论的基础上产生的，“权变”的意思是“权宜通变”。权变组织观的中心思想是，在承认系统论关于组织与环境以及各个分系统之间存在相互联系、互动作用和一致性的基础上，制定特定条件下组织的最有效的管理方式。权变组织理论认为不存在普遍适用的、一成不变的组织模式，不能把某种在特定环境中适用的组织模式和方法生搬硬套。一种组织模式和管理方法的有效性，将随着组织内外各种因素的变化而变化，一切都取决于时间、地点、条件，只有权变，没有不变。权变观在系统论提供总体指导思想的基础上，由原则性转向灵活性、由标准化转向多样化。不难看出，系统——权变的组织观为人们研究组织提供了新的指导思想和方法论。它强调组织的部分、部分之间的交互影响、部分之和组成的整体的重要性，强调组织对环境的影响和环境对组织的影响，把组织看成一个相互联系的、动态的、开放的系统，同时在组织管理领域中不再寻求最好的模式，而是从正规性、标准化转向灵活性和多样性。从而使人们对组织的一般性质和一般发展规律有了更深刻的认识，这无疑将行政组织的研究朝着绝对真理