论河道非法采砂的刑事制裁

论河道非法采砂的刑事制裁裸露的岩石经阳光、风雨、霜冻等自然力量的共同作用，风化成较小颗粒，在地面径流携带下进入河道。随着流速的改变，砾石、粗砂、中砂、细砂分别沉积在河道内，成为河床的重要构成要素。进入20年代90年代以来，我国建筑市场异常活跃，对砂石资源需求量越来越大，河道采砂逐渐成为群众迅速发家致富的捷径。部分不法采砂分子乱采滥挖现象严重，甚至在防洪工程安全保护区内非法采砂，造成堤防坍塌、桥梁受损等严重后果。现就结合有关刑法理论和我国《刑法》的有关规定，利用刑罚手段打击非法采砂行为进行如下探讨。1打击河道非法采砂的基本现状河砂作为河床的组成部分。1988年，国务院颁布了《河道管理条例》。《河道管理条例》赋予水行政主管机关河道采砂管理职能。2002年，我国颁布《水法》规定“国家实行采砂许可制度”，并授权国务院制定河道采砂许可制度实施办法。目前，国务院《河道采砂许可制度实施办法》尚未出台。何谓矿产资源？“矿产资源是指由地质作用形成的，具有利用价值的，呈固态、液态、气态的自然资源”。河砂是否属于矿产资源？根据《矿产资源法实施细则》所符《矿产资源分类细目》的规定，河砂属于非金属矿产中的建筑用砂或者水泥配料用砂。综上所述，具有河床构成因素和国家矿产资源的双重属性，这决定了管理法规和管理体制的交叉、双重性。依据上述法规，河道采砂业主应分别办理《河道采砂许可证》和《采矿许可证》两证，并缴纳采砂管理费、矿产资源补偿费两种费用。近年来，水行政主管机关、地质矿产主管部门加大了河道非法采砂的打击力度，取得了明显的效果。但行政执法具有明显的局限性，即对河道非法采砂的打击力度明显不够。除长江采砂管理外，对一般违反河道采砂管理法规的处罚只能根据《河道管理条例》，给予警告、罚款、没收非法所得等3种行政处罚，明显缺乏打击力度。在利益驱动下，部分非法采砂分子敢于以身试法，在堤防、控导（护滩）、桥梁等工程安全保护区内肆意采砂，造成了堤防坍塌、决口、桥梁根基受损等严重后果，既破坏了国家宝贵的矿产自然资源，又危害了社会公共安全，具有明显的社会危害性、刑事违法性和应受惩罚性。对涉嫌构成犯罪的河道非法采砂行为，应依法追究河道非法采砂分子的刑事责任，依法维护河道行洪安全。2现行刑法对河道非法采砂的有关规定根据我国《刑法》及有关司法解释的规定，河道非法采砂涉嫌构成非法采矿罪、以其他方法危害公共安全罪。2.1非法采矿罪《刑法》第6节专门规定了“破坏环境资源保护罪”。其中，第343条规定了“非法采矿罪”，指违反矿产资源法的规定，未取得采矿许可证擅自采矿的，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和他人矿区范围采矿的，擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种，经责令停止开采后拒不停止开采，造成矿产资源破坏的。为便于各级法院审理此类案件，2003年5月16日，最高人民法院颁布了《关于审理非法采矿、破坏性采矿刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》），对《刑法》第343条进行了解释，并自2003年6月3日起实施。非法采矿罪属于典型的结果犯，即：只有在河道管理范围内从事一定的非法采砂行为，且经责令停止开采后拒不停止开采，造成矿产资源破坏的，才构成非法采矿罪。根据最高人民法院《解释》，非法采矿造成矿产资源破坏的价值，数额在5万元以上的，属于刑法第343条第1款规定的“造成矿产资源破坏”；数额在30万元以上的，属于刑法第343条第1款规定的“造成矿产资源严重破坏”。破坏性采矿造成矿产资源破坏的价值，数额在30万元以上的，属于刑法第343条第2款规定的“造成矿产资源严重破坏”。涉嫌构成非法采矿罪的犯罪主体，应当是未取得采矿许可证，擅自在河道管理范围内从事非法采砂行为的单位或个人。如果非法采矿罪的犯罪主体是自然人，应具备《刑法》所规定的刑事责任年龄和刑事责任能力。在河道非法采砂构成非法采砂罪的犯罪主观方面只能是故意，不存在过失。犯罪客体是侵犯了社会主义矿产资源公共财产。2.2以其他方法危害公共安全罪河砂是保持河床稳定和水流动态平衡必不可少的铺盖层和保护层，特别是近堤采砂，易引发渗水管涌险情。严重时，可引起堤防坍塌、决口，严重危及两岸人民群众公共安全。所以，还可利用《刑法》第2章“危害公共安全罪”来制裁非法采砂分子。《刑法》第114条采用列举加兜底方法列举了危害公共安全的行为，即：“放火、决水、爆炸、投毒或者以其他危险方法”。《刑法》第114条规定具体包括了放火罪、决水罪、爆炸罪、投毒罪、以其他危险方法危害公共安全罪等5种罪名。“以其他危险方法危害公共安全罪是指故意使用放火、决水、爆炸、投毒以外的危险方法危害公安安全的行为”。按照刑法学理论上的分类，以其他危险方法危害公共安全罪属于典型的危险犯，即：不仅要求行为人实施完毕刑法规定的特定犯罪行为，而且要求犯罪行为足以造成某种危害社会的结果发生的危险状态，但不要求犯罪行为实际发生某种危害结果。河道防洪工程是保障两岸人民群众生命、财产公共安全的重要屏障。河道内非法采砂严重破坏河床自然形态，致使河道水流状态发生变化，泥砂冲淤平衡被严重破坏。特别是目前较流行的大型真空泵吸砂船，吸砂泵一般功率在150千瓦以上，吸砂管管径50厘米，8小时连续作业可采砂2000吨，管长最长达25米，可深入河床表层以下10－12米。按水下河床稳定坡度1：14～1：20计算，影响半径达160～220米。在堤防、控导工程安全保护区内非法超深采砂，导致河床严重下切，致使深槽迫岸，险段增加，防洪压力增大，加之洪水的不断冲洗，防洪标准大大降低，河堤面临被掏空的威胁。一旦汛期较大洪水来临，脆弱的防洪工程有被冲决的危险，严重危及两岸人民群众的公共安全。所以，近堤非法超深采砂符合《刑法》第114条所规定的“以其他危险方法危害”公共安全，属于刑事打击的对象。在河道管理中，水行政主管机关发现河道非法采砂行为严重危及了堤防安全，足以危及公共安全时，水行政主管机关应及时移送当地公安机关立案侦查。水行政主管机关应注重收集非法采砂严重危及堤防安全，足以构成危及公共安全的证据，包括采砂深度、采砂具体位置、采砂影响范围、采砂对堤防的影响。为确保证据的可信性，必要时应聘请省级水行政主管部门进行洪水演算，根据堤防设防标准、洪水流量、来水机率、采砂深度、水下坍塌等基本情况，采取堤坝隐患探测仪探测、数学模型验算分析等方法，分析出多少流量洪水情况下，将造成堤防坍塌决口以及堤防决口的影响波及范围和损失大小，得出非法采砂危及公共安全的科学鉴定结论。水行政主管机关证据、鉴定结论收集完毕后，按照规定移交当地公安机关立案侦查。移交案件时，也需附有上述材料。3河道非法采砂涉嫌构成犯罪中的想象竞合犯想象竞合犯是指行为人实施一个危害行为触犯了数个罪名的犯罪形态。根据刑法理论，河道非法采砂涉嫌构成犯罪中的想象竞合犯，即实施了一个犯罪行为，触犯了非法采矿罪、以其他方法危害公共安全罪2个罪名。在国外刑法理论中，想象竞合犯的处罚原则主要有三种：从一重处罚原则、从一重重处罚原则和并罚原则。我国1979年刑法以及现行刑法均为规定想象竞合犯。在我国刑法理论界，通过的观点认为想象竞合犯的处罚原则是从一重处罚原则。当河道非法采砂涉嫌构成非法采矿罪和以其他方法危害公共安全罪时，由于非法采矿罪最高刑罚是处三年以上七年以下有期徒刑、并处罚金；而以其他危险方法危害公共安全，尚未造成严重后果的，处三年以上十年以下有期徒刑。所以，当构成想象竞合犯时，一般应按以其他方法危害公共安全罪追究非法采砂分子的刑事责任。4利用刑事打击河道非法采砂应注意的几个问题我国《行政处罚法》第7条第2款规定：“违法行为构成犯罪，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚”。水行政主管机关或地质矿产主管部门在行政管理的过程中，对涉嫌构成犯罪的河道非法采砂行为，应按照国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（以下简称《规定》），及时移交司法机关处理，依法追究河道非法采砂分子的刑事责任，依法维护河道行洪安全。根据“谁主管，谁负责，谁移送”的原则，地质矿产主管部门应作为河道非法采砂涉嫌构成非法采矿罪的移送主体，按照国务院《规定》的规定，及时移送公安机关。由于非法采矿罪属于刑法学上的结果犯，而非行为犯。只要达到一定程度才能构成犯罪。破坏性的开采方法以及造成矿产资源破坏或者严重破坏的数额，由省级以上地质矿产主管部门出具鉴定结论，经受理人民法院查证属实后予以认定。多次非法采矿或者破坏性采矿构成犯罪，依法应当追诉的，或者一年内多次非法采矿或破坏性采矿未经处理的，造成矿产资源破坏的数额累计计算。在制定河道采砂规划时，水行政主管机关应联合地质矿产主管部门共同划定可采区、可采期和禁采区、禁采期。对符合河道采砂许可条件的，水行政主管机关商地质矿产主管部门后，分别颁布《河道采砂许可证》和《采矿许可证》。这是因为，根据司法解释，认定非法采矿罪的要件之一是河道管理范围非法采砂分子未取得采矿许可证擅自采矿，具体包括前述5种情形。刑法第343条第2款规定的破坏性采矿罪中“采取破坏性的开采方法开采矿产资源”，是指行为人违反地质矿产主管部门审查批准的矿产资源开发利用方案开采矿产资源，并造成矿产资源严重破坏的行为。只有河道采砂规划与采矿规划划定的可采范围、许可范围等一致，才能利用该司法解释追究河道非法采砂分子的刑事责任。在发现非法采砂分子无证采砂时，应会同地质矿产主管部门下达《责令停止违法通知书》，这是因为《刑法》第343条规定，“经责令停止开采后拒不停止开采”是构成非法采矿罪的必备要件之一。水行政主管机关在河道采砂管理中，发现非法采砂分子无证在河道内非法采砂，性质恶劣，情节严重，有可能涉嫌构成刑事犯罪的，应及时与当地地质矿产主管部门沟通，将案件移交地质矿产主管部门，由地质矿产主管部门正式移交公安机关处理。执法机关在查处河道管理范围内采砂违法行为过程中，必须注意执法程序，妥善保存与违法行为有关的证据。对破坏性开采方法、造成矿产资源破坏数额等专业结论，应及时提交省级地质矿产主管部门进行检验、鉴定，并出具检验报告或者鉴定结论。对于涉嫌构成非法采矿罪的非法采砂行为，地质矿产主管部门应当指定2名或者2名以上行政执法人员组成专案组专门负责，核实情况后，提出移送涉嫌犯罪案件的书面报告，及时向同级公安机关移送，并附有下列材料：（1）涉嫌犯罪案件移送书；（2）涉嫌犯罪案件情况的调查报告；（3）涉案物品清单；（4）有关检验报告或者鉴定结论；（5）其他有关涉嫌犯罪的材料。5运用刑罚打击河道非法采砂的实践判例最高人民法院出台《关于审理非法采矿、破坏性采矿刑事案件具体应用法律若干问题的解释》后，行政执法和司法机关加大了非法采矿的打击力度。如2004年，海南省儋州市青丰农业开发有限公司经理张登圣因犯非法采矿罪，被儋州市人民法院依法判处有期徒刑1年，并处罚金1万元。但利用刑罚手段打击河道非法采砂的实际判例还比较少。2004年年底，江苏泰州市海陵区人民法院将擅自开采粘土资源的蒋某判处有期徒刑2年，并处罚金20万元。由于粘土与河砂都属于《矿产资源分类细目》中的非金属矿产，这是自最高人民法院出台司法解释后，江苏省因开采粘土触犯非法采矿罪被判刑的第一人。6结论当前河道采砂管理的形势非常严峻，如全国发生了多起因非法采砂引起防洪工程跨坝、坍塌等危及公共安全的事件，行政机关多采取工程技术措施投资进行修复加固，而忽略了追究非法分子的刑事责任。建议主管部门要提高法律意识，增强法制观念，在注重行政执法的同时，充分利用《刑法》有关规定，对涉嫌构成刑事犯罪的犯罪行为进行严厉打击，依法维护社会、经济秩序。（张旭刘寒寒）参考文献：①江德平.非法采矿行为定罪的法律困境及立法建议〔J〕.行政与法，2009年第1期。②张明楷著.刑法学〔M〕.北京：法律出版社，1997年9月出版。③高铭暄主编.刑法学〔M〕.北京：北京大学出版社，2000年1月出版。