对检察机关提高全面从严治检能力的思考

基层党组织党建工作调研报告：对检察机关提高全面从严治检能力的思考党的十九大报告指出，“要坚定不移全面从严治党，不断提高党的执政能力和领导水平”，当前，检察机关多项改革的落地落实，全面从严治检的面临的形势发生了较大的变化，如何适应新形势下全面从严治党的新要求，以永远在路上的执着把全面从严治党引向深入，需要我们不断地去探索。一、当前检察机关深化全面从严治检面临的复杂形势当前，司法体制改革、监察体制改革、纪委派驻机构改革、检察机关内设机构的落地，检察机关全面深化从严治检面临的形势主要有以下变化：（一）检察权运行机制的变化使监督体系需作调整检察体制改革是对检察权运行规范和检察人员的管理机制的一次重大调整。检察官、主任检察官被赋予了更多的自由裁量空间，案件捕与不捕、诉与不诉的决定权直接掌握在检察官手中，检察官手中的权力越大，对高质量的监督需求就越强。换个角度来看，检察权行使过程中的制约监督一定程度上反而有所削弱，司法办案过程中的权力寻租违法违纪潜在风险也随之加大。与此同时，人员分类管理以及聘用制书记员的招录使得人员的结构类型更加复杂多样，原有的监督体系也必将重新作调整优化才能够与新检察权运行机制相适应。（二）纪委派驻机构改革使外部监督成本有所提高纪委派驻机构改革进一步明确了派驻纪检组是由本级纪委直接领导、统一管理，向本级纪委负责，代表纪委对党和国家机关实施监督，与驻在检察机关是监督与被监督的关系。监察体制改革也使纪委派驻机构变成了纪委和监委共同派驻的机构，监督范围、监督对象都有相应的扩充。这样的规定虽然使派驻机构的职责更加明晰，有助于改变以往实践中一些纪检组也帮助履行主体责任的现象，可以把精力集中在监督上。但是，向纪委、监委负责的天然属性不可避免的会使外部监督更加侧重对党纪党规的监督，如果对检察权运行规律、办案流程等不十分熟悉的话，很难实现对检察工作的专业化监督。而且，劳动工作越复杂，监督成本越高，检察工作的专业性、复杂性直接决定了外部监督的高成本。（三）内设机构改革使内部监督机构职能有所削弱作为检察体制改革的重要配套部分，内设机构改革是以司法办案为中心，有效整合检察资源的重要举措。监察体制改革的推进，检察机关原有的监察部门再履行监察职责已不太合适，虽然《人民检察院监察工作条例》还未修改，但是一些省份内设机构改革中已经有所体现，基层检察院监察部门被吸收到综合业务部门，负责检务督察、规范司法等工作。相应的工作侧重点也有所改变，更多是对司法办案规范进行监督，对履行职责、行使职权、遵章守纪、检风检容等方面监督检查和督促落实。与之而来的，在问题处理上也就缺少了相应的权力，检察机关对自身的内部监督可能会有所弱化。二、检察机关充分运用党组纪律处分权限的现实意义党的十九大报告提出“赋予有干部管理权限的党组相应纪律处分权限，强化监督执纪问责”。新《党章》也规定，党组的任务包含“讨论和决定基层党组织设置调整和发展党员、处分党员等重要事项”。这给检察机关加强自身建设提供了更多的支撑，对深化全面从严治检也有着重要的现实意义。（一）可以强化党组履行全面从严治党主体责任新的规定拓展了纪律实施的主体，这样设置也更加明确了党组在纪律建设中的职责定位。对党组而言，赋予纪律处分权限，就是把全面从严治党的责任明晰化、具体化。权力就是责任，责任就要担当，党组在抓好中心工作的同时，必须加强党的建设尤其是纪律作风建设，履行“两个责任”，强化监督执纪问责，才能真正做到敢管敢治、严管严治、长管长治，推动管党治党从宽松软走向严紧硬。（二）可以使党组在监督和管理上结合更加紧密以往，党章对党组在抓党的纪律建设方面不够明确和具体，党组只有管理权限没有处分权限，处分党员只是征求党组的意见，需要经机关工委、纪工委审批，客观上存在对党员队伍监管力量分散、低效、程序繁琐等问题，党组对党员干部监督管理的刚性也就不够。新党章赋予的权力强化了党组的监督执纪问责职责，可以使党组对管理对象违纪行为的处分更直接，组织处理与纪律处分也可以更好的结合，加强对干部的日常管理监督，帮助党组更好地履行管党治党政治责任。（三）可以有效地强化纪律教育和纪律执行直接赋予党组相应的纪律处分权限，省去了向机关工委、纪工委审批的环节，将使相关党组对管理对象违纪行为的处分更及时、直接，解决一些党组在监管党员干部时的困境，消除了造成低效等问题的制度缺陷。同时，及时的监督执纪问责，经常性的教育实施，有助于压缩党员干部严重违纪违法犯罪的空间，推动抓早抓小，防止小毛病拖成大问题，使党员干部增强纪律规矩意识，更敬畏组织、敬畏纪律。（四）可以弥补内部监察机构定位转变带来的职能缺失检察机关全面从严治党、全面从严治检取得的成效离不开检察机关对自身一如以往的高标准、严要求，离不开检察机关监察部门的监督执纪问责。笔者认为，随着检察官单独职务序列、司法警察单独职务序列、检察辅助人员单独职务序列等改革的推进，除司法行政人员的行政职级继续保留以外，检察官和检察辅助人员均不会再享有行政职级，一些原市管干部的干部管理权限应该也会下放到党组，赋予有干部管理权限的党组相应纪律处分权限，可以使党组对绝大多数党员干部都有了纪律处分约束，有效弥补内部监督机构因为定位改变而带来的职能削弱，进一步强化自身监督执纪问责的能力。三、对“制度力量”转化为“实践力量”的思考改革的本质是组织和制度创新，再好的制度也需要做好向实践转化这篇大文章。如何运用党组处分权，笔者认为只有充分借助派驻纪检监察组的力量，发挥政工部门、检务督察部门独特的作用，使党组处分权与其他监督手段分层分级对接，相互补充，共同促进，才能实现监督全覆盖，凝聚全面从严治党合力。（一）问题导向鲜明，着力提升发现问题的能力强化问题意识、坚持问题导向是全面从严治党取得着重成效的宝贵经验。派驻纪检监察组、政工部门、检务督察部门要坚持鲜明的问题导向，各司其责、各有侧重，强化发现问题的能力。政工部门可以从严格党内政治生活和党员、干警日常管理等方面着手，针对干警的政治、思想、作风等内容，着重在遵守政治纪律和政治规矩等方面发现问题。检务督察部门要着重在监督司法办案活动、检察人员职责履行情况和“三重一大”事项上下功夫，对于一些不规范司法行为及时调查、处置。派驻纪检监察组可以更多的聚焦在监督执纪问责上，加强对党组织和党员干部，尤其是领导干部，遵守党章党规党纪、贯彻执行党的路线方针政策决议、遵守政治纪律和政治规矩情况进行监督检查，同时对驻在部门的纪检工作进行业务指导和监督检查。（二）转变执纪方式，综合运用多种处理手段不论减少腐败存量还是遏制腐败增量，都要有多样化的执纪监督方式。党组处分权的使用应当严格按照党的纪律处分规定以及检察机关的《人民检察院监察条例》、《检察人员纪律处分条例》、《实践运用监督执纪“四种形态”工作规则》等规定的要求，将党组处分党员的情形、适用进一步加以明确、细化。同时，根据不同人员的类别和问题的严重程度，灵活、恰当运用提醒谈话、函询、诫勉谈话、责令书面检查、通报批评、检察官惩戒等其他手段，作为党组处分权的重要补充，确保遇到各种情形都有相应的规定能够适用，实现分类别、分层次监督，打造严密的监督体系。在此基础上，也要根据新形势的变化，不断丰富完善，确保监督无死角、规定全覆盖。（三）凝聚监督合力，确保制度执行高效有力虽然实践操作中已经明确党组具有立案权，但是对于党组是否可以直接作出处分的决定还有一定争议。笔者认为，党组的处分权应该是全面的处分权，没有作出处分决定的权力不是真正的处分权。在此基础上，笔者认为实践中可以如此操作，派驻纪检监察组、政工部门和检务督察部门发现问题后，如果是一般性违规，由检务督察部门和派驻纪检监察组依职权对其进行提醒谈话、诫勉谈话、责令检查等。如果是违法违纪的情形，应当由党组或派驻纪检监察组征求党组意见后作出立案审查决定，案件的调查处理由派驻纪检监察组负责为主，检务督察部门做好协助配合。在调查完成后，派驻纪检监察组向党组提出组织处理或者纪律处分建议，由党组依规依纪对党员违反党纪行为作出纪律处理或者纪律处分意见。当前，对党组纪律处分权限的具体规定还不够明确，具体使用也缺少相应的规则，相信在改革实践的过程中不断完善制度，积累经验，积极创新，党组纪律处分权限对于检察机关全面从严治检引向深入必然会发挥着不可或缺的作用。