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某市国有土地上房屋征收情况调研报告近年来，在社会民生领域很少有一个话题像房屋征收这样面临如此持续密集的关注和争论。房屋征收，一头牵着城镇化建设和经济发展，一头牵着普通居民的居住权和财产权，哪一方面都不能随便损失。房屋征收并不只是房屋征收部门和被征收人的事，它还直接关系到房价、交通、城市环境、治安等民生问题。然而，在房屋征收问题上，各方意见分歧之大也显而易见。种种纠结，决定了解决房屋征收问题需要高度的智慧。只有通过逐步完善房屋征收政策、健全房屋征收工作机制、理顺房屋征收工作程序、建立公平合理的征收补偿体系，形成社会各方的共识，才能最终解开房屋征收之结。为全面了解我市房屋征收工作现状，宣传普及房屋征收法律知识，推进我市房屋征收体制调整进程，我们成立以建委为主体的调研组，进行了为期近半年的实地调研，对部分房屋征收项目及拆迁结转项目全程跟踪，较为全面地听取各方面的意见和建议，并对调研情况进行对比分析及总结，形成此报告。一、我市房屋征收的基本情况（一）我市房屋征收的政策总体切实可行。近年来，市委市政府高度重视重点工程、民生工程建设以及棚户区、危旧房改造等工作，目标明确具体，征收补偿政策体现了以民为主、让利于民原则，政府主导、社会参与、部门协助、多元投入的办法行之有效，充分调动了社会各方面积极性。在财政资金较为紧张的情况下，我市每年房屋征收工作目标都超计划完成。（二）我市城市建设的氛围浓。2013年，我市努力提高城乡规划对经济社会发展的调控力，房地产业对经济增长的拉动力，建筑业对经济建设的支撑力，市政公用事业对城市发展的承载力，住房建设对居民生活的保障力，大力抓好以十大民心工程为核心的城市基础设施建设，加大旧城区改造步伐，完成棚户区（危旧房）改造征收50万平方米，开工240万平方米；建设廉租住房1500套/7.3万平方米，公租房830套/5万平方米；加快解决低保无房、低收入无房家庭住房困难。我市的房屋征收工作由过去群众不理解、抵触情绪大，到现在房屋征收工作基本有序开展，是市委市政府正确决策，四大班子通力协作，各职能部门尽职尽责，新闻舆论弘扬主旋律，社会各界充分理解支持的结果，我市已初步形成全社会支持城市建设的良好氛围。（三）坚持依法行政，房屋征收行为规范。作为一把手工程，市、区两级政府切实承担起征收主体责任。每一个项目都依法进行社会稳定风险评估，依法对被征收房屋进行登记评估，制定切实可行的征收补偿方案，积极稳妥地组织推进。房屋征收部门、征收实施单位、街道（社区）、基层法院的工作人员，耐心细致地做被征收人的思想工作，尽可能地解决被征收人的实际困难，不折不扣地保障被征收人的合法权益。对少数漫天要价、严重影响产权调换用房按期建设的被征收人，严格按照法定程序进行征收，并做好相应的善后工作，保证了和谐征收。二、房屋征收中存在的问题（一）被征收人普遍存在对征收补偿标准“满意不满足”的心态，将房屋征收曲解为市场买卖行为或开发商牟利行为，而不理解房屋征收是为了公共利益、带有强制性的一种公平补偿行为，认为是政府因事而议，虽然对征收补偿标准比较满意，但仍想方设法在政策之外提出一些不合理的要求，甚至个别人还存在靠征收致富的不切实际心理。一些被征收人认为“房屋征收是个筐，什么问题都能往里装”，向房屋征收部门提出“政府必须一次性为其家庭解决住房、就业、上学、社会保障、困难救助等一揽子问题”的要求，且常常采取不达目的决不搬迁的强硬态度。少数被征收人主观上对房屋征收有一种“排斥”感，盲目与其他被征收人攀比，毫无根据地认为征收补偿不公平，自己吃亏了，从而漫天要价。还有少数被征收人通过上访方式向市、区党委、政府及相关部门（单位）频频施压，串联其他被征收人恶意阻挠征收工作，甚至采取极端手段要挟政府，认为拖得时间越长，政府就会“花钱买进度”，“搬迁早，补偿少”的思想在一定程度上存在。（二）征收补偿标准不统一，引发攀比上访，而且确实存在难缠户占便宜的真实事例，这是影响房屋征收进程的主要问题之一。在房屋拆迁时期，开发企业是拆迁主体。部分企业为了抢工程进度，不按政策规定私下开口子，对一些难缠户的无理要求采取迁就的办法，一味满足其过分要求，导致拆迁补偿标准不一，使少数被拆迁人产生“挺到最后就能多得，对抗就能多得”的思想，严重扰乱了拆迁市场的正常秩序。在房屋征收工作中，有的群众担心先拆者吃亏，存在等待观望心理；有的群众抱着当回钉子户，存在着后拆多得的侥幸心理等等，也正是这种拆迁市场习惯的延续。在本次调研以及日常信访接待中都有群众反映：“都是一个城市的居民，某项目居民如何得到政策之外的补偿，为什么我们这里就没有”，而且确实存在同一区域毗邻项目甚至同一项目不同补偿标准的个别现象。由于房屋征收政策是市政府制定的，房屋征收主体是两级政府，所以被征收人普遍将征收政策“开天窗”问题归结为政府行为，归结为政府政策可有可无，可以有弹性有空间，这也导致了少数被征收人对征收补偿的要求越来越高，没有止境；对征收补偿的政策越调越不满足，没有限度。征收补偿政策的严肃性、统一性的局部缺失，已在不同程度上损害政府的公信力。（三）产权调换房屋建设和安置矛盾相对突出。产权调换房屋选址不佳，设计不合理，使用功能和配套设施不完善，高层公摊大，施工质量、建设标准与商品房相比差距较大；因征收补偿资金不能足额到位，临时安置费或停产停业损失费难以按期发放，个别项目欠发问题比较严重；超期安置问题虽有所缓解但整体形势仍不容乐观，少数结转项目，包括政府投资项目，超期时间比较长；入住后产权调换房屋的后续物业管理、电梯维护等工作不到位，个别回迁小区已出现过弃管问题；房屋所有权证照办理时间长，个别项目已回迁多年，房证至今尚未办理。产权调换房屋建设、安置及后续管理问题是被征收人主观上抵触房屋征收的主要原因之一。（四）信访维稳压力大。无论是房屋征收还是拆迁，房屋始终是绝大多数公民的主要财产，房屋征收矛盾实质就是利益冲突。多年来，房屋征收（拆迁）矛盾始终是社会矛盾最突出的领域之一，国内房屋征收（拆迁）、集体土地征地引发的群体性事件已占到总量的20%，这些群体事件具有社会关联性强，行为方式日趋激烈，暴力对抗程度加剧且有组织有策划的特点，对维护社会稳定影响很大。同时，转型社会中形成的仇官仇富、以及对弱者普遍的同情心理，导致社会在对待房屋征收这一关乎群众切身利益的事情上特别敏感，一旦某地出现房屋征收矛盾纠纷，少数群众往往想当然的同情“钉子户”，认为是政府采取非法手段损害了群众利益，而无视事实真相。部分媒体在报道相关房屋征收问题时，为迎合读者，制造新闻热点，把问题都归结到政府一方，或集中报道政府在强制执行中的种种不当行为，报道存在偏向性，影响了社会舆论导向。特别是在网络时代，一点小事，通过网络推手、水军的炒作，产生蝴蝶效应，无限放大，普通事件极易发展成群体性事件。从我市信访情况来看，房屋征收所引发的单访、集体访以及围堵党委、政府大门、堵塞交通等突发事件所占比例超过60%，且重复访、闹访、过激访等现象突出，不但牵扯党委、政府及有关部门极大精力，而且时间和资金成本居高不下。由于信访稳定责任重，且房屋征收“急、难、险、重”和“不易出成绩”的工作特点，造成个别部门、基层政府及其工作人员的工作主动性与积极性不能充分发挥，存在畏难心理，工作流于形式；房屋征收队伍的综合素质不高，人员流动性大，影响房屋征收工作的正常实施。（五）违法建筑要求补偿及突击“住改非”现象频发。在城市规划区内，突击抢建房屋、突击违规发展种养殖业、突击将住宅房屋改为经营用房等征收顽疾时有发生，不但造成房屋征收资金的浪费，也影响正常征收秩序，造成更大范围的攀比争利现象。城市管理的缺位和日常执法的失衡，将政府及相关行政部门自身拖入矛盾对抗的漩涡，少数群众质疑违法建筑、“住改非”等行政认定处理的意见，进而怀疑征收补偿的公平性，加重了对房屋征收工作的误解和疑虑。（六）强制执行行为相对滞后。《国有土地上房屋征收与补偿条例》将强制执行权授予法院，把法院推向了风口浪尖，迫于信访的压力，国内一些地方法院对于正当合法的征收强制执行申请也不受理，以向上级法院请示为由进行推诿和“打太极”。我市的司法强制执行工作在市、区两级法院的大力支持下，总体态势良好，但工作压力也比较明显，依法立案、判决和执行仍有束缚。以行政诉讼先予执行为例，作为一个房屋征收项目，绝大多数居民已签订协议并搬迁，个别人违反政策规定漫天要价拒不搬迁，致使产权调换房屋不能按期开工建设，这些个别人对绝大多数人按期安置的合法权益已造成重大影响，且房屋征收行为本身就是为了公共利益，超期安置的经济赔偿责任需由政府承担，而财政资金是广大纳税人缴纳的，可以说对公共利益也造成不可挽回的损失。最高人民法院《关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第九十四条规定：“在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行，但不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的，人民法院可以先予执行。”；《最高人民法院关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》规定：“凡是当事人就相关行政行为已经提起诉讼，其他当事人或有关部门申请先予执行的，原则上不得准许，确需先予执行的，必须报上一级法院批准。”，《紧急通知》与司法解释明显不一致，但法院又很难不执行《紧急通知》，因此我市从今年下半年开始，法院已不再受理诉讼先予执行案件。还有少数人包括个别法律工作者故意歪曲事实和混淆视听，只要法院维持政府的决定，就冠以“迫于党委、政府压力”、“行政干预”等各类名义，甚至煽动人员到处闹访、暴力抗法，为法院依法公正审判设障，影响司法强制执行工作的正常开展。三、工作措施房屋征收涉及公共利益和公民权益保护的重大问题，是一个系统工程，绝不是仅仅出台一部条例、若干配套规章就能解决的，需要综合施策。当公共利益与个人利益发生冲突时，我们首先想到的应该是化解矛盾。从政府层面来说，房屋征收不仅要依法进行，而且还要充满人情味，要尽力为被征收人着想，解决他们的实际困难，通过每个具体行政行为体现和落实“人民政府为人民”的宗旨，把广大人民群众的利益放在首位，让群众得到实惠，这是解决征收矛盾的根本出路。（一）加强征收管理,规范行政行为。房屋征收是一项政策性非常强的工作，严格落实征收政策，对于确保征收工作的进行，维护社会稳定，有着特别重要的意义。总结各地房屋征收的经验和教训，一个城市依法行政的氛围越浓，群众对政府的信任度越高，强制执行数量和信访量越少，违法对抗的可能性越低。在房屋征收工作中，一是政府一定要贯彻依法行政、合理行政原则，严格依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》和相关法律法规组织实施征收，全程公开征收过程，把“征收放在阳光下”。二是政府及相关部门依法加强日常监督管理，对违反城乡规划以及非法占用土地进行建设、抢栽抢种、突击“住改非”等违法行为予以及时处理，避免矛盾集中，保障社会公平环境。三是征收补偿资金全部由财政负责保障，并按征收进度及时拨付。征收补偿资金采取累计滚存的方式，将土地收益按比例提存、政府投入引导资金进行融资、鼓励和引导民间资本通过投资参股、地方政府发行债券、公积金贷款、向金融机构抵押贷款、无抵押委托贷款等方式筹措的资金进入资金专户，为房屋征收提供资金支撑，逐步实现资金良性循环。市政府组织的重大建设项目，征收补偿资金由市、区财政按照比例承担，市财政负责在项目竣工后，分期偿还。作为回报，在区管理区域内其他土地出让项目的出让收益中按比例提取专项征收补偿资金，存入区征收补偿资金专户，逐步积累，作为区组织的征收项目的启动资金。区政府组织的建设项目，征收补偿资金由区财政承担，区政府可以资产抵押等方式，向市财政或通过市融资平台融资，项目竣工后，由区财政按协议偿还。通过这一资金运作模式，也可以保障项目投资单位不能干预房屋征收，避免阴阳两层皮的问题。四是建立责任追究制度。加大问责力度，杜绝违法违规征收，及征收过程中的违法违规行为，对于违法强征，做到发现一起严厉打击一起。同时，对那些投机钻营套取政府补偿；造谣、煽动群