浅谈吉林市建筑工程行政审批制度问题

浅谈吉林市建筑工程行政审批制度问题及对策吉林市是中国唯一省、市同名城市，吉林省第二大城市，国家重要的工业基地，位于东北亚经济圈的腹心，借助图们江地区合作开发的东风，形成了东北亚重要的制造业基地和物资集散地，得到越来越多投资商的更大关注。随着城市经济、社会的迅速发展，吉林市城市基础设施项目建设力度不断加大，建筑工程市场呈现爆发式增长趋势。在国务院大力提倡“放管服”改革、优化营商环境的大形势下，建筑工程审批矛盾问题日渐突出、制度改革势在必行。一、吉林市建筑工程行政审批制度现状问题吉林市位于我国东北部高纬度高寒地区，每年有效施工期约为7个月，按照有关法律法规的要求，发改部门立项审批必须具备国土、规划、环保相关前置要件。建筑工程项目时效性强，按程序办理上述手续需要大量时间，一定程序上影响了建设单位的积极性和地方经济发展环境。1、政务服务理念没有真正树立。东北部省份经济发展水平相对落后，一定程度上导致了地方政府政务服务理念仍保留计划经济时代的传统思想。掌握核心审批权的部门和领导基于利害关系容易把行政审批当成一种权力，滋生行政权力部门化、部门权力私人化思想。政务服务理念和服务素质相对于其他发达城市还有很大差距。2、公共资源交易系统功能有待丰富。吉林市政府深入推进“只跑一次”改革以来，建筑工程审批制度规格成效明显，吉林市公共资源交易平台日访问量近10万次，信息公开方面工作成效显著。但是由于公共资源交易市场体系尚未成熟，网络系统在功能、栏目等设置方面，在多部门联动、全电子化办公等方面发挥作用不明显，没有形成一套统一规范、功能完备的网络服务平台系统和行政审批体系。3、重审批轻监管现象依然存在。通过行政审批制度改革和事权下放，我市行政审批事项过多过滥情况明显好转，但是行政审批领域重事前审批、轻事后监管现象依然存在。有的审批部门将大量精力放在事前审批上，但是对取得手续的单位和个人是否严格按规定从事生产经营活动却无人监管，违法建设、施工现象时有发生。有的行政审批部门普遍将本该由市场、中介或其他单位承担的如施工图设计审查等专业性、技术性审查工作当作审批事项，越权审查问题限制了市场主体作用的发挥，影响了行政审批效率。4、并联审批机制落实不到位。审批要件经常互为前置条件已成常态，政府不同部门之间为了维护所谓的部门利益相互扯皮，矛盾不可调和时上交矛盾请求上级部门“一事一议”已成常态。联审联办不够配合，同步审批不够规范。在实际操作过程中，各审批部门只看自身所需材料是否齐全，是否是原件，是否可以审批，不管材料是否可以进行联审，严重影响审批效率，导致工程项目在行政审批环节存在低效和协调性不足困境。5、规划自成体系缺乏衔接协调。一是吉林市在制定城市总体规划（2011-2020）工作中前瞻性不足，对城市未来总体发展预期不够。目前城市总规面积215平方公里，按规定，城市总体规划经批准后,应当严格执行,不得擅自改变，目前城市发展已经超出总规要求，一定程度上导致近些年建设项目调规问题突出。二是“多规合一”缺乏衔接协调。由于技术规范及基础数据不统一，城市规划、国土、房产等现有城市测绘基准存在差异，无法统一到一张蓝图，部门间信息共享、沟通、协调机制落实不到位，影响建筑工程行业发展。二、国内城市典型经验做法昆明、厦门、南京、安庆普遍采取宽进严管措施，强调事中事后监管，通过激发市场主体活力，推进建筑工程行政审批制度改革。（一）昆明市通过简化各类公共资源交易前的各项行政审批手续，促进交易提速增效。1、简化招标前置条件。对于已办理计划立项或备案手续，用地、规划许可等手续尚不完备的项目，只要满足招标的相关技术条件，招标人可先行办理招标手续。同时，招标人出具承诺函，自行承担因项目投资、规模、用地、规划条件等发生变化导致招标失败需重新招标的风险。2、取消标前审查。招标人对招标公告与招标文件的真实性、合法性负责。3、强化控制价标中标后监管。招标人在发布招标文件时公布招标控制价，同时将招标控制价及有关资料报送行业管理部门备查。各行业行政管理部门将监管重心由事前的层层审查转移到事中和事后，通过随机抽查或专项检查的方式，对造价编制机构进行严格执法，对编制单位不负责任、弄虚作假、不诚信等违法违规行为加大执法力度。4、实现了平台系统电子化、网络化、无纸化运行。昆明市通过多年探索，建立了公共服务、招标交易、行政监督3个网络平台、10个子系统，以技术手段保障公共资源交易的市场开放，发挥电子化系统密闭、智能、安全优势，通过密匙登录电子化系统即可实现一站式服务，有效隔离各参与相关主体之间的联系，保证了招投标工作的公开、公平、公正和科学择优性。（二）厦门市规划委等8部门联合印发《进一步推进“多规合一”建设项目审批流程改革的实施意见》，在全国率先实践“多规合一”，形成经验模式。1、推行一份可研共同论证，加快项目生成决策。通过“制度+科技”手段发挥多规合一平台功能，明确了项目策划程序、步骤、环节、落实了每个环节的牵头部门、办理时限，并纳入效能督查。实行了财政投融资项目一份可研共同论证项目、共同生成项目，共同决策项目。2、按照审批前后置关系划分并联审批阶段。以建设项目业主服务需求为导向，将建设项目审批流程划分为五个阶段、四条主线。即将可研批复与用地规划、方案审查与工程规划、施工图审查、施工许可、竣工验收与备案五个阶段同建设管理审批、投资控制审批、用地审批、申办人准备工作4条主线同步推进、并行开展，减少了各方牵制。3、调整优化了审批流程。一是将用地预审意见作为办理建设工程规划许可证时需提交的使用土地的有关证明，用地批准手续在施工许可前完成即可。二是环境影响、节能、地震安全性等评价不作为项目审批核准条件，地震安全性评价在工程设计前完成即可。三是建设工程规划许可与设计方案审查同步受理，实施一次性受理、一次性审批。无法及时取得土地审批手续的项目可先核发设计方案审查意见作为施工图设计依据。四是各审批部门制定并公布建设项目简化审批管理办法和免予办理审批项目名录。已办理项目审批、核准（备案），满足相关技术条件，但用地、规划许可等手续不完备的项目，招标人出具承诺函，自行承担风险后，可先行开展招标活动。允许项目业主在施工图审查同时同步挂标，施工图审查合格后立即招标。4、精简行政审批事项。取消了建筑节能设计审查备案、建设工程施工合同备案、建设工程项目考公报告备案、预算价备案。取消了建设单位支付保函、承包商履约保函、预存农民工工资保证金作为施工许可办理前置条件，改由建设主管部门监管核查。取消项目施工用水、用电、用气申请环节。（三）南京市提出“交出政府不该管的事,真正管好应该管的事,把改革行政审批制度作为推进政府职能转变的重大举措”。1、各环节牵头部门。投资项目审批流程分为立项、用地、规划、施工、验收五个环节。立项环节由市发改委（市经信委、市住建委）牵头，用地环节由市国土局、市规划局牵头，规划环节由市规划局牵头，施工环节和验收环节由市住建委牵头。2、并联审批事项。进驻市政务服务中心的部门审批的涉及投资项目的所有事项中，作为各环节前置或互为关联影响的事项列入并联审批事项。其他事项仅向建设单位提供相关申办信息，不列入并联审批，由政务服务中心加强监管考核。3、并联审批时限。五个环节的审批总时限为45个工作日，其中：立项环节的审批时限6个工作日；用地环节的审批时限10个工作日；规划环节的审批时限11个工作日；施工环节的审批时限8个工作日；验收环节的审批时限10个工作日。4、项目建设单位组织编制项目可行性研究报告、节能评估文件、环境影响评价文件、修改完善申报文件；委托中介机构设计建设工程规划设计方案、委托土地勘测单位进行用地勘测并编制勘测定界报告、委托评估单位对需要出让的土地进行地价评估、申请地籍调查，以及出让用地筹集土地出让金和印花税所用时间，为自行准备申请材料的时间，不计入并联审批时限。5、审批部门对申报文件组织评估论证、受理和批前公示、出让用地成交公示，以及提交上级机关审批的时间，不计入审批环节的审批时限。6、按照“牵头负责、抄告相关、限时办结、效能监控”原则，以实施各环节主要完成事项审批的部门作为牵头部门，优化流程联办事项审批的部门作为联办部门，建立主联办工作机制，确保网上系统并联审批有效实施。牵头负责：牵头部门为责任部门，负责优化环节、制定并联审批流程图，对本环节的审批时间进行总体控制和把握，负责项目联审会办，协调处理审批中存在的问题和困难。抄告相关：牵头部门受理后采集项目基本信息，实时抄送至联办部门确定应报审许可审批事项，由市政务服务综合管理系统实时汇总该投资项目需要的审批事项和申报材料清单（一单清）。项目申请单位依此进行许可审批事项的申报。限时办结：牵头和联办部门根据项目申请单位报送的材料按照承诺时限办结审批手续。相关部门在办理过程中存在异议时，由相关环节的牵头部门实时组织联审会办。效能监控：投资项目在并联审批事项的办理过程中，牵头部门要履行督办职责。市政务办对办理情况全程实时跟踪督查，对拖延超时、失职渎职等违规行为进行考核监督。（四）安庆市通过建立政府投资大项目招投标绿色通道，保障市政府投资大建设项目顺利进行。一是研究制定了《安庆市政府投资大建设项目招投标绿色通道暂行规定》，对经审批列入范围的项目提前进入，容缺受理、同步操作，优化流程通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源等方式实现项目招标快速高效保障机制。二是明确了招投标绿色通道使用范围和条件。对列入市城市大建设计划的建设工程项目、与大项目有关的重要设备和材料等急需采购事项、市政府安排其他重大项目。三是明确建设单位在年初编制项目计划时提出进入绿色通道申请，提出招标或采购方式建议，经市大建设指挥部审议通过后报政府批准。未纳入大建设项目计划的急事急办招标采购项目经市公共资源交易监管委员会审议通过后实施。四是明确办理流程。对土地、规划、环评、资金等材料实行容缺受理，由建设单位在开工前负责办理齐全。各参与主体按各自分工特事特办、急事急办的要求提高效率。五是进入绿色通道的隔离栏、灯杆灯具等没有自然条件限制、可复制的设计项目，由建设单位提供国内外已完工同类项目图纸资料，不排名次，报市规委会审定，不再办理设计招标。六是对进入绿色通道的建设工程监理、设计等服务类项目，由市公管局会同行业主管部门采取年度招标方式，确定分类优质企业备选库，明确费率、服务内容、承担服务类别和等级、履约方式。项目实施时，由建设单位在备选库中随机抽签确定服务单位。三、下步工作建议2001年至2014年，吉林市先后集中清理行政审批项目11次，取消和调整行政审批项目1054项，保留457项，是全国较大城市中行政审批项目较少的城市之一。（见下表）轮次时间内容政策文件12000年10月8日取消行政审批项目78项，取消、停止和降低收费标准项目32项，取消和停收的部分罚款、基金项目8项吉林市人民政府《关于取消部分审批职能、收费项目及罚款和基金项目的公告》（吉市政发〔2000〕第10号）22001年12月27日取消行政审批项目134项，下放、调整行政审批项目26项吉林市人民政府《关于公布第二批取消、下放和调整部分行政审批职能的决定》（吉林市政府令第126号）32002年3月9日取消行政审批项目95项，改变管理方式行政审批项目28项吉林市人民政府《关于第五批取消和改变管理方式的行政审批项目的决定》（吉林市政府令第163号）42003年8月14日取消行政审批项目102项，改变管理方式行政审批项目15项吉林市人民政府《关于取消第三批行政审批项目和改变行政审批项目管理方式的决定》（吉林市政府令第141号）52004年6月24日取消行政审批项目57项，调整为事后备案项目6项吉林市人民政府《关于第四批取消和调整行政审批项目的决定》（吉林市政府令第155号）62006年3月17日取消行政审批项目31项，改变管理方式行政审批项目12项吉林市人民政府《关于第六批取消和改变管理方式的行政审批项目的决定》（吉林市政府令第172号）72006年12月29日继续执行行政审批项目279项，取消行政审批项目10项吉林市人民政府《关于公布继续执行及取