中国能源立法若干问题研究

中国能源立法若干问题研究[摘要]中国现有的能源法律体系虽然已经初步形成，但还存在许多不足并因此影响了我国能源产业的发展。因此，我国政府正积极进行能源立法活动，包括制定《能源基本法》、《石油天然气法》、《原子能法》，修订《节约能源法》、《煤炭法》、《电力法》等。在我国的能源立法过程中，有一些基本问题需要研究，如政府与能源市场的关系，政府规制能源市场的职权行使方式，能源管理体制等问题。由于中国的能源法研究还处于起步阶段，许多与能源立法密切相关的理论问题还存在空白，因此国际合作与对话的进行与深入必将对中国的能源立法产生深远的影响。[关键词]能源立法；中国；政府；市场；规制；国际对话能源对国家经济发展及社会生活的保障作用对于世界各国来讲都是无庸置疑的，对中国这样人口众多，经济快速发展的国家来讲尤其是这样。正因为如此，中国在“国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要”中以专章的形式规定了“优化发展能源工业”问题，并提出在坚持节约优先、立足国内、煤为基础、多元发展，优化生产和消费结构的基础上，构筑稳定、经济、清洁、安全的能源供应体系的目标。为了完成这一战略任务，我国必须完善与之相适应的能源法律、法规和规章制度。从世界各国来看，无论是能源消费大国，还是能源生产大国，都在根据形势的发展变化及时健全、完善本国的能源法律、政策，我国在目前能源国内、国际形势严峻的情形下，能源立法工作却严重滞后，因此，中国开始加快进行能源立法工作，并因此引起了全世界的关注。一、中国现有的能源法律框架体系迄今为止，我国已先后颁布实施了《电力法》、《煤炭法》、《节约能源法》和《可再生能源法》等4部能源专门法律，国务院也颁布实施了《乡镇煤矿管理条例》、《中华人民共和国煤矿安全监察条例》、《电网调度管理条例》、《电力供应与使用条例》、《对外合作开采海洋石油资源条例》、《对外合作开采陆上石油资源条例》、《石油天然气管道保护条例》、《民用核设施安全监督管理条例》、《核材料管制条例》等20多部能源行政法规。同时，我国还制定了大量的能源行政规章（包括地方性法规、规章）和能源规范性文件，国家能源标准若干项，批准和签署了《联合国海洋法公约》、《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》、《及早通报核事故公约》和《核材料实物保护公约》与能源有关的国际条约5项，另外，在我国的法律体系中，还存在大量的能源相关法律、法规。例如《矿产资源法》、《水法》、《刑法》、《环境保护法》等都存在大量与能源有关的条款。由于我国能源法体系包含的法律、法规、规章众多，因此本文将重点从立法的角度来研究由全国人民代表大会或其常委会制定的能源法律。1、中国的电力法体系《电力法》（1995）是我国第一部能源法律，以此为契机，我国电力和其他能源工业逐步迈向法治化的轨道。在《电力法》颁布实施前后，国务院还制定了7项行政法规，分别为《电力设施保护条例》（1987年）、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（1991年）、《水库大坝安全管理条例》（1991年）、《电网调度管理条例》（1993年）、《电力供应与使用条例》（1996年）、《长江三峡工程建设移民条例》（2001年）、《电力监管条例》（2005年）。国务院相关主管部门还制定了《电力市场运营基本规则》（2005）、《电力市场监管办法》（2005）等大量的部门规章。我国电力法律体系以初步形成但是不适应性也比较明显。2、中国的煤炭法律体系《煤炭法》（1996）对我国合理开发利用和保护煤炭资源，规范煤炭生产、经营活动，促进和保障煤炭行业的发展，起到了非常重要的作用。国务院制定的行政法规主要有《乡镇煤矿管理条例》（1994）、《煤炭生产许可证管理办法》（1994）和《煤矿安全监察条例》（2000），国务院相关主管部门还制定了《煤炭经营监管办法》（2004），《国有煤矿瓦斯治理安全监察规定》等.我国的煤炭法立体体系与其它能源行业的立法相比，法规、规章数量众多，体系也较为完善和完整。3、中国的节约能源法律体系《节约能源法（1997）》出台后，以《节约能源法》为核心，国务院及其有关部门相继颁布了众多的法规、规章，如《重点用能单位节能管理办法》、《节约用电管理办法》、《民用建筑节能管理规定》等；地方政府制定了大量的地方性节能条例和办法，相关机构制定了许多产品能效标准，行业节能设计规范，建筑节能设计标准；我国的节能法律体系基本形成。根据《全国人大常委会执法检查组关于检查中华人民共和国节约能源法实施情况的报告》，节约能源法律、法规的实施促进了节能管理制度的发展，取得了一定得成绩。自1998年1月1日《节约能源法》实行以来，单位国内生产总值能耗总体下降，由1998年的每万元1．56吨标准煤下降到2005年的1．43吨标准煤(均为2000年可比价)，但是我国节约优先的方针和《节约能源法》的许多制度没有得到落实。4、中国的可再生能源法律体系《可再生能源法》（2005）是立法者在结合中国的经济、社会与能源、环境等条件，并吸收借鉴了国内外相关经验教训的基础上制定的、在现有能源法律体系中相对较为完善的能源立法。但是，政府能否凭借立法促进可再生能源产业的发展，则取决于相关配套性规定的制定、立法的进一步修订完善、政府机构自身的改革以及观念、技术、市场、社会等相关基础性条件的改进等多种因素，具有高度的复杂性和相当的不确定性。我国已经制定的《可再生能源法》行政性法规、规章主要有：《可再生能源发电有关管理规定》、《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》、《可再生能源产业发展指导目录》、《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》；我国正在制定的《可再生能源法》行政性法规、规章还有：《可再生能源发展税收政策》、《国家可再生能源发展规划和总量目标》、《农村地区可再生能源财政支持政策》等,可再生能源法律体系的建设对于中国的立法速度来讲是非常快的。除此之外，在我国能源法律体系中，虽然某些重要领域尚未制定相应法律，如石油天然气领域，原子能领域，但是我国政府还是制定了大量的待立法时机成熟再上升为法律的临时性、试行性和过渡性法规，如《石油天然气管道保护条例》、《中华人民共和国民用核设施安全监督管理条例》、《核电厂核事故应急管理条例》等。我国有关能源主管部门发布了大量的能源行政规章，这些规章弥补了我国有些能源领域立法的空白。准确来讲，我国上述的能源立法使我国能源的开发和利用逐步走上了依法管理的轨道，尤其是近年来的能源立法，更是着重解决我国能源领域的主要问题，但是，我国现有的能源立法远远没有跟上能源形势的需要，我国现阶段能源的供需紧张和一系列能源问题的存在，与我国能源法律、法规不完善密切相关。二、中国正在进行的能源立法活动在我国现行的能源法体系内，具体能源领域的立法严重缺位，如石油、天然气、原子能等领域的立法至今没有出台，而已经出台的《电力法》、《煤炭法》则由于国家经济形势、能源形势的急剧变化，已不适应我国能源领域对能源立法的需求。由于能源问题日益引起关注，中国能源立法工作的紧迫性也开始凸现出来，众多的能源立法活动也得到及时的启动。（1）我国正在积极制定《能源基本法》。国家能源领导小组办公室OfficeoftheNationalEnergyLeadingGroup自成立以后就将《能源基本法》的立法工作作为最重要的工作来抓，2006年1月24日成立的《能源基本法》起草组，由国家发展改革委主任、国家能源办主任马凯担任组长，国家能源办、发展改革委、国务院法制办、财政部、国土资源部、科技部、农业部、商务部、国务院国资委、环保总局、安监总局、电监会、全国人大财经委、全国人大环资委和中编办共１５家单位为起草组成员单位，参与起草工作。同时，由能源、法律、经济、公共管理等领域的专家学者组成《能源基本法》起草工作专家组，为起草工作提供咨询。正在起草的《能源基本法》基于中国立法传统及各能源行业立法的现状，不是各能源行业法律的单纯综合，而是中国能源战略、能源政策的制度化，是一部能源政策法，是基于可持续发展等理论对综合保障中国未来之能源安全的理论纲领，会为具体能源的立法和各种与能源相关的法律法条的制定和修订确立目标和原则。另外，从内容的角度讲，中国现有和以后很长一段时间对能源领域的立法是从能源种类的角度出发来完成的，缺少从能源生产、传输、消费、储备角度的梳理，而《能源基本法》的立法则可以从整体上完成对能源全局的规范。（2）我国正全面修订《节约能源法》，预计2007年初会出台。我国现行的《节约能源法》存在一些问题，为了建设节约型社会和实现“十一五”单位GDP能耗下降20%的节能目标，《节能法》的修订已经提到议事日程上来。我国《节能法》的修改以构建有效的促进能源节约的法律制度为重点，修订工作主要体现在以下几个方面：扩大《节约能源法》的适用范围；明确政府主管部门在节能工作中的法定职责和《节约能源法》的执法主体。政府的职能应体现促进节能和控制能源浪费两大方面，并以鼓励、引导为主，以控制为辅。例如，现行的《节约能源法》对运用财税、价格等手段激励和引导能源合理消费缺乏具体规定，对一些市场导向的节能管理新机制未能加以推广，现有的财政政策对节能工作缺乏稳定的财政资金支持，大多混杂在技改、环保项目之中，不能有效地支持节能目标的实现。多数专家建议在《节约能源法》修订时增设节能促进一章，强化节能激励政策，建立节能专项资金，实行有利于节约能源的财税政策。重视节约能源技术的支撑作用，修订后的《节约能源法》仍然会将“节能技术”单列一章，并在促进措施和力度上要加强。建立用能节约的全民参与制度；完善节能管理制度，使法律制度的设计具有可操作性；强化节约能源法律责任。（3）修订现行的《煤炭法》和《电力法》，目前修订草案已基本完成。我国《煤炭法》、《电力法》虽然在煤炭、电力的发展过程中发挥着重要的作用，但是如果要实现煤炭的有序发展和电力的积极发展，现行法律中的许多内容需要进行修订。以电力领域立法为例，2002年，国务院下发了《电力体制改革方案》，开始了以市场化为方向的电力体制改革；2003年底，在中央层面完成了厂网分开和主辅分离，重组了发电资产、电网资产和辅业资产，成立了国家电力监管委员会；由于电力法与实践的脱节已尽显无疑；《电力法》的修订因此列入国务院2003年的立法计划，该法的修订由国家发展和改革委员会与国家电力监管委员会共同负责，2003年12月形成了修订稿；2004年，东北地区根据《区域电力市场建设指导意见》试点探索区域电力市场建设，华东和南方区域电力市场也分别于2004年和2006年进入模拟运行阶段；2005和2006年，继续进行深化电力行业改革。尽管《电力法》（1995）出台的背景已发生如此巨大的变化，《电力法》的修订势在必行，但是，由于种种原因以及电力行业改革的情况，《电力法》的修订工作还处于进行之中。（4）我国正在制定《原子能法》、《石油天然气法》。我国《原子能法》立法起步于上世纪八十年代，但由于管理体制的频繁变化等原因，致使《原子能法》的立法工作进展缓慢，因此亟需制定《原子能法》。我国《原子能法》应当对以下方面作出相应的规范，包括立法宗旨、适用范围、发展原则、对外基本原则、管理方式、紧急情况处置、核安全保障与核保安、管理部门及其职责等内容；包括铀矿产资源的保障与勘查、采冶管理；核材料管制；核设施管理；核技术应用管理；放射性废物管理；放射性物质的运输；核安全；核事故应急准备与响应；核进出口；法律责任等。中国的《原子能法》的草案目前已基本完成，只是由于诸多的原因还不能出台。目前我国的油气管道已有4万多公里，预计到2010年，我国天然气产量将达到1000亿立方米，在我国石油天然气资源开发利用已经进入了快速发展阶段，但是我国有关调整油气法律关系的立法，只制定了一些条例和规章，没有形成体系，有关油气储运、销售、加工炼制、石油储备、油气田保护和监管等方面，主要是大量的政策性文件，相关法律规定严重缺失，因此《石油天然气法》的制定势在必行。因此，国家发改委能源局近期已专门召开石油天然气立法工作座谈会，对立法前期工作安排、工作步骤等问题进行研讨，这标志着我国石油天