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第三章行政权力第一节行政权力的产生和来源韦伯认为权力意味着一种社会关系里哪怕是遇到反对也能贯彻自己意志的任何机会，不管这种机会是建立在什么基础之上。罗伯特.达尔认为权力是人类社会中普遍存在的一种影响力权力是在现实的社会关系中，权力主体能够对权力客体进行影响或控制的一种力量。权力的分类：按照权力特性本原性权力：从属性权力按权力主体及目的分公共权力私人权力政治权力按权力作用的领域分经济权力文化权力社会权力一、行政权力的含义行政权力是一种公共性权力、从属性权力，也是一种政治权力，它是国家行政机关或被授予行政管理权限的其他社会组织，为有效执行国家意志，依法对社会公共事务进行组织和管理的一种能力或力量。行政权力的基本特征1、行政权力的主体是国家行政机关以及被授予的行政管理权限的非政府组织问：立法、司法机关是行政权力的主体吗？国务院宏观调控部门专业经济管理部门科教文、社会保障和资源管理部门国家政务部门2、行政权力的客体是一个国家领土范围内所有的公民及由公民组成的社会组织3、行政权力的目的是实现国家意志4、行政权力的重要基础是国家强制力关于行政权力的学说1.早期分权学说人们对于行政权力的认识，最早发端于分权学说。一般认为，亚里士多德首开分权学说的先河。他在《政治学》一书中将国家权力分为三种机能：即议事、执行和审判。古罗马的波利比阿又提出了元老院、执政官和平民会议之间相互制约的思想。2.三权分立学说近代意义上的分权学说是从洛克开始的，他认为国家有三种权力，即立法权、行政权和对外权。明确划分国家权力的是孟德斯鸠，他把国家权力划分三种：立法权代表国家的一般意志；行政权主要执行国家意志；司法权主要在于保护民众的利益。三权分立学说是适应资产阶级反对封建君主绝对专制权力的需要而产生的。现代政治学进一步发展了以三权分立为代表的分权学说，通过研究分权之后出现的权力不平衡现象，强调了分权基础上权力制衡的重要意义。美国联邦政府结构示意图：思考：2003年3月17日晚，美国总统布什向全国发表电视讲话，限令萨达姆父子４８小时内离开伊拉克，否则美国将随时对伊拉克进行军事打击。但是，伊方拒绝了这一通牒。按照美国宪法，美国发动对伊战争，需要通过怎样的法定程序呢？2002年国会参众两院分别辩论投票表决通过，授权总统对伊拉克使用武力2002年9月布什总统向国会提交了一份要求授权对伊动武的决议草案2003年3月20日总统宣布对伊作战问：三权分立的核心是什么？权力分立、制约和平衡总统行政权平衡与制约司法权立法法院国会白宫否决权；立法倡议权；发布有法律效力的行政命令征得参议院同意后任命联邦法院法官决定法院的设立、法官任命；决定法院预算和法官的薪俸；联合各州推翻最高法院裁决；弹劾法官。否决权、拨款权；决定行政机构设置；决定行政人员任命；监督财政、行政；弹劾总统。司法审查司法审查国会最高法院相互分立结合相互制约目的权力与权力的平衡国会不批钱，政府要关门1995年11月，美国国会与白宫在“平衡预算”问题上没有达成一致，国会迟迟不批准政府预算，致使政府的所有行政机构，除了实在关不得的少数机构之外，其余一律由于没有经费、没有工资而关门了。当时正值圣诞节，克林顿总统十分狼狈地自己掏钱付电费，才使得首都华盛顿著名的“第一圣诞树”的彩灯没有熄灭。这一僵局整整持续了七天。为什么会出现政府会关门这种情况？因为在美国，政府所有的开支都必须经过国会的批准，国会不批准，政府无法获得一分钱的拨款。因此，如果政府的预算在国会通不过，那么，政府就无法获得财政拨款，在没有资金支持的情况下，政府也只好关门。3.政治与行政二分法德国学者J.K.布隆赤里较早提出了将政治与行政分开的思想，行政学创始人威尔逊以及社会组织之父韦伯都对此做了进一步的继承和发展。美国学者古德诺全面阐述了政治与行政二分法的原理。二分法与三权分立相对应，它把行政权力作为一个独立的领域来看待，促成了行政学的诞生，为对行政权力的专门研究奠定了基础。但二分法对权力的分割过于简单化，在解释复杂现象时显得力不从心。20世纪末期出现的新管理主义在二分法的基础上，对于政治权力与行政权力之间的交互作用进行专门研究，提出了国家治理权力问题，在一定程度上克服了二分法的局限性。4.五权宪法学说五权宪法学说是孙中山在三权分立学说的基础上，结合中国情况创立的一种学说。他把国家权力分为立法权、司法权、行政权、监察权和考试权五种。五权中的考试权就是指国家录用公务员时要通过考试选贤任能，监察权也就是对行政官员进行监督。5.议行合一学说巴黎公社开创了一个先例，马克思对此给予肯定。在议行合一的权力结构中，民主集中制是权力运行的基本原则。但议行合一在当代并非议行不分，而是在现代社会权力的所有者与执行者分离条件下解决二者关系，保证权力执行者切实执行权力所有者意志的重要理论。从理论上讲，议行合一不仅可以克服行政权力失控的现象，而且更能够体现民主原则，它把政治上的民主与行政上的权力集中统一特性有机地结合在一起。6.组织权力学说它从组织的角度来研究行政管理权力的各个层面。从一般组织的共同意义出发，这种学说把行政权力视为组织中的权力，着重研究行政权力作为一般组织权力的功能与特点，其明显特征表现在对决策问题的重视，认为行政权力不是简单表现为纯粹的执行，决策同样是其重要的基本功能。这种学说并不专门对行政组织和一般组织做专门区分，也就看不到行政组织的特征。二、行政权力的产生与发展（一）传统行政权力传统行政权力是指与传统农业社会发展状况相适应的行政权力。一般认为传统行政权力缺乏法治的主要表现缺乏相应的行政体制，行政人员没有明确的职权范围上下级之间等级制度不合理，权限不明确、不固定没有基于器乐自由的任用制度和法制化的晋升、奖惩规则行政人员缺乏专门技术训练，对人员的任用不是根据其实际能力行政人员薪金不采用固定的货币形式支付（二）现代行政权力现代行政权力是与现代工业社会相适应的行政权力现代行政权力的特点行政权力的自主性增强表现为它同外部权力的分析，也表现在作用范围日益广泛和内部功能日趋分化重要表现就是其为法理型权力如何认识“行政国家”现象？首先，行政国家的出现是大工业时代科学技术突飞猛进和生产力迅速提高所导致的结果。其次，应该看到与行政国家相伴而生的是行政越权，是在行政权力增长过程中自身恶心膨胀造成的。最后，行政权力在由“守夜警察”的消极身份转变为社会积极干预者的身份过程中，其本质没有发生根本性变化。马克斯.韦伯概括现代官僚制度的特征通过法律或行为规则规范行政机构的权限和职责分工存在固定的等级结构体系，上级指挥监督下级，下级向上级负责职务的执行建立在文件档案、常设的官员和文书班子基础之上，并要求公共事务和私人事务分开，公共财产和私人财产分开行政管理职务工作是一项专门话的工作，官员应进行专业化的培训官员为完成职务工作要投入他的整个劳动力官员执行职务是根据一般的、固定的规则进行，这些规则的知识表现为一种特殊的学问三、行政权力的来源1、两种对立的观点（1）过去认为国家权力来源于皇帝或国王，而国王或皇帝的权力来源于神秘的天意，如“奉天承运”、“君权神受”等，因此行政权力的行使取决于君主个人的好恶，行政权力成了加强专职君主统治、欺压人民大众的工具（2）人民群众才识国家权力的唯一来源，也是执行国家意志的行政权力的根本来源2、行政权力所依赖的社会资源的观点（1）西蒙认为信任认同、制裁和合法性（2）罗伯特.达尔认为个人的时间，金钱、信用、财富和享用权，对信息的控制，尊敬或社会地位，拥有的魅力、声望、合法性、守法性，获得他人的支持的能力，出身或种族血统，智力能力等3、行政权力的具体来源强制力诱导力组织制度信息个人因素第二节行政权力的特性及其价值取向一、行政权力的特性（一）公共性（一切国家行政权力的重要特性）公共性是指行政权力存在于公共领域，以对公共事务的处理为内容，以实现公共利益为目标公共性不同历史时期的不同表现：传统农耕社会：以阶级性的面目表现现代大工业社会：行政权力的公共性日益突出行政权力成为一种公共性权力是现代社会和民主制度的产物行政权力公共性的表现：行政权力的主体只能是公共机构，而不是个人或私人组织行政权力活动领域是公共事务，不是私人领域行政权力的目的是为社会公共利益服务，而不是为私人利益服务一、行政权力的特性（二）执行性（行政权力本身不是目的，而是实现目的的手段）一、行政权利的特性（三）有限性行政权力的有限性是指行政权力在各个方面都受到约束和限制行政权力的有限性主要体现在以下几个方面：行政权力作用范围是有限的行政权力行使的方式是有限的行政权力是受监督和制约的监督来自两个方面：以权力限制权力以权利限制权力权力是一种力量，行政权力是国家强制力的一个重要组成部分权利是不同于权力的概念，它是指个人或组织所具有的从事某些活动的资格行政权力的特性自主性：行政权力的相对独立性主要表现在两个方面，对于社会权力的独立性，即独立于社会上各种个体或集体形式的特殊利益之外。对于统治权力的独立性，即必须保持公平性，不能偏向某个强势集团。一元性：表现为三个方面：一是在在国家内拥有行政权力的组织系统；二是一个国家内拥有行政系统只有一个权力中心；三是行政权力的主客体之间不可逆转时效性：追求效率膨胀性：一是行政权力的自然增长，属于正常状态；另一是行政权力的恶性膨胀，属于异常现象行政权力与其他政治权力的关系行政权力与立法权力从性质上看，立法权力是各种社会集中的直接体现，其方向和轨道是多数人向少数人的集中，是输入的过程和阶段；行政权力是少数人向多数人的扩散，是输出的阶段从功能上看，立法权力的功能是制定国家的法律和政策，其作用是根据社会发展的情势和规律，概括出社会活动和各种集体行动的准则与规则；行政权力则是要执行国建法律，推行政府政策，其作用在于将立法权力确定的制服规则和一般准则具体应用于行政权力的客体，即行政权力对象。行政权力与司法权力权力运行方向不同，行政权力运行的方向是自上而下的，司法权力的运行带有某种平行性；主体在权力体系中的独立性不同，行政权力的下级主体受上级主体的指挥和控制，司法权力的各级主体独立行使审判权权力的作用和功能不同，行政权力是积极地去实现国家的意志，而司法权力主要在于消极地保障国家意志的实现不受干扰。行政权力与政党权力权力的目的不同，行政权力的目的是执行国家意志，实现社会公共利益或保障社会利益的实现，即所谓普遍社会的目的取向。政党权力的目的则是执行政党集体的意志，其所要实现的目的只能发表社会当中部分人的利益，即所谓特殊主义的目的取向权力的机构不同，行政权力是国家权力运行回路的一部分，但政党权力取自成回路，本身就有一个权力输入与输出的回路权力的合理合法度不同，行政权力作为国家权力的一部分，具有自然的合法性基础，政党权力属于一种集团性权力，它没有必然的合法性，需要由法律专门规定权力客体不同，行政权力的客体是整个社会，而政党权力的的客体只限于党内权力手段不同，行政权力拥有暴力威慑的后盾，且主要通过法律手段行使，而政党则依靠意识形态等符号力量，主要通过纪律手段行使权力。行政权力的基础和手段报酬性权力：这种权力的基础是主体对于资源的控制，客体的服从是希望获得相应的资源强制性权力：这种权力的基础是行政组织层级结构及其所拥有的威胁和惩罚手段，客体的服从是对强制权的惧怕制度性权力：这种权力的基础是行政组织赖以运行的制度规则，行政客体的服从是他们认为行政主体具有合法性人格性权力：这种权力取决于行政权力主体所具有的才能、品德、智慧等，行政客体的服从是他们对行政主体尊重和爱戴知识性权力：这种权力来源于专业、技术、信息等知识性资源，集中体现为专家的权力，行政客体的服从是他们对专家知识水平的认可关系型权力：这种权力的基础于行政权主体的人际关系、社会网络、非正式组织等。人际关系处理技巧和行政客体的支持是关系性权力的基础。二、行政权力的价值取向行政权力的价值取向是指行政权利应该达到什么目