教育资源配置对城镇化进程的影响研究

1全国教育事业“十二五”规划专项课题──教育资源配置对城镇化进程的影响研究2011年3月北京大学国家发展研究院课题组（执笔人：李力行）目录摘要.....................................................................2一、引言.................................................................3二、教育资源配置对城镇化进程的影响.......................................4（一）教育与城镇化水平的一般关系.......................................4（二）中国城镇化的驱动力分析...........................................5（三）教育对城镇化的拉动作用估算.......................................6三、城镇化对教育资源配置的挑战和对策.....................................8（一）经济结构失衡的挑战...............................................8（二）人口的集聚和流动的挑战...........................................9（三）扩大准入以应对高等教育投入不足..................................11（四）教育资源配置中的公平问题........................................12四、政策建议............................................................12（一）更灵活的配置教育资源............................................12（二）对基础教育要下决心加大投入......................................13（三）对高等教育要扩大准入............................................13（四）大力发展职业教育................................................13参考文献................................................................142摘要城镇化的主要特点是要素的集中，尤其是人的集聚，这会带动教育的投入和人口受教育水平的提高。反过来，教育水平的提高会增加生产效率，而这将促进城镇化的进程。跨国数据表明，各国政府的教育投入占公共支出的比重与城镇化水平具有正相关的关系；而经验案例则进一步说明，政府对教育的投入与城镇化进程是相互促进的。分析中国改革开放以来的历史数据可以发现，真正驱动城镇化进程的是第三产业的迅速崛起，而其中教育投入增加所起的作用不容忽视。利用1997-2005年各省数据进行估计发现，人均受教育年限增加一年，城镇化水平会提高超过两个百分点。如果到2020年，受过高等教育的人口比例增加十个百分点，这将能带动我国城镇化水平提高大约四个百分点，为未来十年的城镇化进程做出巨大贡献。相比于其他国家，我国政府的教育投入一直不足。面对储蓄过高、内需不足的经济结构失衡现状，十二五期间正是加大教育投入的时机，而这将有助于提高下一阶段城镇化的质量。利用城镇化的契机，加大对小城镇的教育投入，适当集中办学，发展寄宿制学校，并引导职业教育，将会改变原来农村教育落后的面貌，有可能在各项公共服务中率先实现教育服务的均等化。值得注意的是，只有在教师报酬持续提高的前提下，教育服务的质量才能真正得到保证。人口的集聚和流动为教育资源的配置带来了严峻的挑战。面对数量巨大的流动人口子女就学问题，需要更加灵活的配置教育资源，把以往按户籍进行管理转为按居住地管理，并且要为人口流入地配备稳定的财政支撑，使得流动人口子女就学成为当地政府的责任。在增加政府教育投入的同时，必须要放松管制、扩大准入，吸引社会资金投资教育，这样才能彻底解决教育投入不足的问题。对于高等教育，尤其要鼓励民间资本的投入，争取在经济转型期间形成企业家投资办学的热潮。对于农村的基础教育，必须通过大幅增加国家投入，确保在城镇化的集聚过程中教育公平得到保障。除此之外，大力发展职业教育，引导就业方向，培养具有市场需要技能的人才，也是调整就业结构的重要手段。3一、引言统筹城乡发展、加快城镇化进程是我国下一阶段改革发展的主导战略之一，也是“十二五”规划的重中之重。据预计，“十二五”期间，中国的城镇化率将超过50%。而在接下去的几十年内，中国的城镇化水平仍有大幅度提高的潜力和空间。诚然，城镇化能为中国经济持续增长注入活力并提供动力，但迅速的城镇化过程已经在不断冲击着现有的体制，不仅给我国的土地、户籍、医疗、社会保障等体系造成了压力，还对我国的教育资源配置提出了重大挑战。城镇化的主要特点是要素的集中。这其中，人的集聚尤为重要。人才集中，教师队伍稳定，再加上高质量的教育设施，无疑会产生规模效应。因此，城镇化在客观上对教育资源的配置提出了集中化的要求。然而，教育资源配置却面临效率与公平之间的选择。“教育城镇化”是近年来常见的现象，也引发了众多思考，这种现象实际反映了人民群众对城镇高水平教育的日益高企的巨大需求。2010年的中央一号文件提出了积极稳妥推进城镇化的战略方针。而在随后的2010年政府工作报告中，更是具体指出要“有计划有步骤地解决好农民工在城镇的就业和生活问题，逐步实现农民工在劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购以及社会保障方面与城镇居民享有同等待遇。”这不但强调了加快城镇化过程这一战略，同时还提出了城镇化过程中公共资源配置的问题，并特别提到了有关教育资源的问题。具体的，就是要打通城乡户籍限制，在加速城乡要素流动的基础上尽力实现公共服务均等化。因此，城镇化对教育资金的配置，对集中和集聚的理解都提出了更高层次的要求。为了实现《国家中长期教育改革和发展规划纲要（征求意见稿）》（以下简称“纲要”）[1]所设定的“到2020年，基本实现教育现代化，基本形成学习型社会，进入人力资源强国行列”的中长期教育改革和发展战略目标，就必须大力提高政府对教育的投入，同时通过深化改革，动员社会资金投入教育。在保障政府对基础教育的投入，同时扩大准入，将能大大促进我国的教育水平，为城镇化进程提供人力资本的保障。本文围绕城镇化对教育资源的挑战展开，首先探讨教育资源配置对城镇化进程的影响，然后详细分析城镇化带来的新问题、新挑战，最后部分提出几项政策建议。4二、教育资源配置对城镇化进程的影响（一）教育与城镇化水平的一般关系所谓城镇化,就是农业人口转化为非农业人口、农村地域转化为城市地域、农业活动转化为非农业活动的过程。其主要特点，是要素的集中，尤其是人的集聚。随着城镇化的推进，现代工业和服务业兴起，对劳动力的技能提出了更高的要求，带动教育的投入以及全社会教育水平的提高。反过来看，城市作为一种集聚的经济体，需要大量的技术革新、溢出和信息流通带来的规模报酬递增才能形成，而所有这些，都要靠人力资本投资。单单依赖于物质资本，是无法支撑起规模报酬经济和集聚的。过去我们较多地关注由经济集中而导致的人口集中，实际上,教育的兴起同样可以引导人口集中。Glaeser等人(2004)[2]通过美国的数据证明，相对于教育水平低的城市，居民教育水平较高的城市经济增长速度更快。杨俊和李雪松（2007）[3]指出，提高居民教育水平，减轻教育机会的不均等，有利于促进中国人力资本的积累和长期的经济增长。教育与城镇化之间的相互促进是显而易见，这里我们重在强调政府的教育投入对城镇化的作用。由于教育水平的提高依赖于投入，同时教育行业又具有较强的公共品特点，显然离不开政府通过公共支出来兴办。为此，本文在教育水平之外寻找了另一个指标──教育开支占政府公共支出的比重，用以反映一国政府在有限财力的约束下对教育的重视程度。为了直观的展示该指标与各国城镇化进程的关系，这里把各国2005年以人口比例计算的城镇化率与教育支出占公共开支的比重以散点图的方式绘制于下图（数据见附件1）。图1：世界各国政府的教育投入比重与城镇化水平的关系5数据来源：《2005年世界发展指标》，世界银行[4]。从图1不难看出，各国教育支出占公共支出的比重与城镇化率之间呈现正相关关系。这反映了政府对教育的重视程度与城镇化水平的内在关系：一国政府越是重视教育的投入，该国的城镇化水平越高。事实上，这种相关关系早已被广泛流行的内生经济增长模型证明是一种因果关系了。我们不妨看看日本在19世纪后期的经验。自明治维新以后，日本的城镇化率加速上升，由此走上了富国强兵之路。许多研究都指出，日本的兴起离不开明治政府的领导人对现代教育的深刻认识。早在1882年，日本就开始实施强制性小学阶段的义务教育。明治政府尽管财政上有不少困难，仍不惜拿出巨额资金用于学校教育，而当时主管教育的文部省的经费在政府各部门中是最多的，在国家和地方行政费用中的比率始终占10%左右，在地方财政支出中，从1880年至1910年约占23%。不但政府从财力上大力支持教育，国民也积极参与和支持，最终使教育改革取得成功，推动了城镇化的进程。总之，世界各国的经验表明，政府对教育的投入与城镇化进程相互促进。下面我们将从中国出发，用经验证据来考察教育对城镇化的驱动作用。（二）中国城镇化的驱动力分析中国的一大特点是城镇化水平低，但其增长速度快。根据世界银行《2009世界发展报告》[4]，与其他处在同样发展阶段的国家相比，中国的城镇人口比例要低接近10个百分点。以较低的城镇化水平为起点，中国在改革开放期间，尤其在近十多年来，经历了一个快速的城镇化进程。据2009年国家统计局的报告，中国的城镇化率已从1991年的27%，已经快速增长到2008年的接近46%，年均增长速度超过一个百分点。6图2：工业、服务业与城镇化水平的关系0510152025303540455019821983198419851986198719881989199019911992199319941995199619971998199920002001200220032004010002000300040005000600070008000城镇人口比重%工业增加值占GDP比重%第三产业增加值占GDP比重%教育经费合计(亿元，右边坐标)数据来源：历年《中国统计年鉴》。那么，面对如此快的城镇化进程，三次产业对其推动作用如何，而教育又在其中扮演什么样的角色呢？图2显示了工业、服务业，以及教育投入与城镇化水平的关系。从图2可以看出，中国的工业增加值占GDP的比例从上世纪80年代初期就已经达到了45%左右的水平，改革开放30年间变化并不大。而以城镇人口比重来衡量的城镇化水平则一直落后于工业化，这与其他国家常见的工业化带动城镇化并不太一致，其原因我们在这里不做深入分析。图2直观的反映出城镇化和第三产业比重的协同增长关系。进一步观察1992年以后的全国教育经费的总投入，容易看出，教育经费投入的增长与城镇化率的提高密切相关。类似的，郭书君和米红（2005）[5]发现，我国的高等教育入学率与城市化率的相关系数高达0.942，高等教育规模与城市化水平和社会经济的发展存在着高度的一致性,符合世界各国的“高等教育规模与城市化进程联动发展”这一普遍规律。（三）教育对城镇化的拉动作用估算利用1997-2005年全国各省的面板数据，我们用固定效应的回归模型估算了各项教育指标对城镇化水平的拉动作用。在控制人均财政支出、交通、人均FDI、对外依存度和人口抚养比等因素后发现，人均受教育年限每增加1年，城镇化水平会提高2.2个百分点（数据和结果见附件2）。在不同层次的教育水平中，高等教育对城市化的拉动作用相对更为重要。大学以