加快建立农村社会保障制度实现城乡共赢

—1—DRC国务院发展研究中心DEVELOPMENTRESEARCHCENTEROFTHESTATE调查研究报告COUNCIL，PRC第76号（总2922号）内部资料2007年6月18日加快建立农村社会保障制度实现城乡共赢内容摘要：社会保障是国外改善农民收入的重要手段，只要保障水平和个人行为得到控制，福利病是可以避免的。过去我国对农村社会保障的发展一直采取消极的态度，加剧了城乡分化，也影响了城市社会保障的健康发展。社会主义新农村建设应该以更加积极的态度建立农村社会保障制度，应该按照城乡统筹发展的要求，建立财政投入的自行增长机制，促进各地城乡统一的低保制度和全国城乡统一的基础养老金制度的建立，同时加强对财政补贴接受者的行为控制，以促进国家帮助与个人及家庭努力的统一。关键词：财政投入生存保障行为控制农民本报告主要讨论务农农民的现金型社会保障待遇，不包括医疗—2—保险等实物型待遇。一、国际经验表明，将农民纳入社会保障体系是必要的，“福利病”是可以避免的（一）社会保障是工业化国家改善农民收入的重要手段这里以资料较为全面的经合组织成员国为例。其中土耳其、韩国和希腊等收入相对较低的成员国10多年前的经验对我国应该具有一定的借鉴意义。在经合组织国家中，社会保障政策的主要目的是改善农民家庭收入状况，包括提高收入水平、降低农民家庭低收入发生率、消除农民收入波动等一系列目标。围绕这些目标，社会保障政策要与农业补贴和税收等政策工具统筹考虑。1．即使在收入相对较低的经合组织成员国，10多年前的农民家庭收入也占到全部居民家庭收入的3／4以上近年来经合组织的有关研究（OECD，2001，2003）表明，至少在过去20年期间大多数成员国的农民家庭收入一直是接近或者高于全体居民家庭的平均收入。即使在西班牙、意大利等收入相对较低的国家，10多年前农民家庭收入占全国家庭平均收入的比例也在90％以上。另外，在土耳其、韩国和希腊等收入最低的成员国中，其农民家庭收入也要占到全部家庭收入的75％左右。2．大量农业补贴对农民收入改善的效果不佳据经合组织的一项比较研究（OECD，2003），2002～2003年经合组织国家农业补贴占到农民家庭农业总收入的比重平均为30％，20年前这一比重更是高达38％。但是，各种农业补贴转化—3—为农民家庭纯收入的比例都不高，转化率平均不到40％。其余60％的补贴都被生产资料涨价和租金增加抵消了。而且，在绝大多数经合组织成员国，农民家庭的低收入发生率都高于其他类型家庭。越是农业收入所占比重高的家庭，低收入的广度和深度也越大。可见，农业补贴政策在帮助农民增收和减贫方面的成效是有限的。3．社会保障对于农民收入改善的作用较为明显在所有经合组织国家的农民家庭收入中都有很大一部分来自非农收入，很多国家的非农收入占到农民家庭收入的一半以上。在非农收入中，社会保障待遇一般是仅次于工资性收入的重要收入来源。在1990年代中期社会保障收入一般占到农民家庭可支配收入的10％左右，比重最高的国家达到25％，最低也在5％以上。据经合组织的一项研究（OECD，2001），社会保障对可支配收入的影响十分明显。在税收和社会保障转移支付之前，农民家庭的低收入发生率在20％～40％之间；通过税收和转移支付，这一比例下降到10％～20％之间。社会保障在减少低收入发生率方面十分有效，特别是对于户主是老年人的家庭。这类家庭得到的社会保障待遇份额最大，主要是养老金。（二）社会保障也是促进农村和农业发展的重要工具国际经验表明（LeiseringandGong，2001），政府建立社会保障不仅仅是出于伦理和社会公平的考虑，也是出于经济的原因。养老金是促进农村经济发展的一个工具。通过将养老金与农业管理的变化结合起来，可以促进农业的现代化，提高农业生产率，减少农—4—民数量。只要农民放弃种地，他们就能获得养老金。通过强制性退休，养老金也是减少劳动力供给和农村剩余劳动力的工具。（三）社会保障的“福利病”是可防可控的社会保障的不当发展可能产生两个后遗症，一是费用增长过快，经济难以承受；二是窒息了保障对象个人和家庭的自我努力，养了懒汉。针对这两方面的问题，近年来国际社会总结出了一些防控经验。1．控制社会保障待遇的目标水平，强调人人享有基础待遇，而不是充分保障，以改善其可承受性鉴于发达国家高福利的教训和经济全球化的挑战，最近国际劳工组织的专家提出了适度的普惠主义的社会保障发展新思路。传统的社会保障发展是分人群保障，公共部门和大企业的正规从业人员可以得到较高水平的福利待遇，随着经济结构和就业结构的调整，社会保障逐步扩展到非正规部门。但是，在全球化的背景下，非正规就业已经不再是一种过渡性的就业形式，并且在就业构成中所占份额还不低。正是在这种新形势下，国际劳工组织的专家提出了面向全人群的基础待遇加上分人群的附加待遇的新思路。2．严格规定和审核社会保障待遇的资格，特别是在政府补贴的项目上附加行为控制条件，以促进个人和家庭负责任的行为在养老保险等缴费性项目上，几乎所有的发达国家都提高了正常领取养老金的年龄。另外，为了解决提前退休的普遍性问题，很多国家将待遇标准与开始领取年龄更紧密地挂起钩来，比如瑞典的—5—名义个人账户养老金制度。在社会救助等财政出资或补贴的项目上，除了严格审核收入水平等常规条件以外，很多发达国家要求保障对象按照社会期望改变其个人行为。比如，英国的失业救济制度规定长期领取待遇者必须接受培训、接受指定的工作或者参加社区公益劳动。再比如，美国贫困家庭救助制度希望这类家庭的育龄妇女采取计划生育措施。在墨西哥、洪都拉斯、尼加拉瓜、巴西、土耳其、莫赞比克等众多发展中国家，有条件的现金转移（condi-tionalcashtransfer）项目已经成为改善贫困家庭的儿童教育和健康结果的一个非常流行的工具。在一个典型的现金转移支付项目中，如果一个贫困家庭帮助其孩子参加所期望的卫生保健和教育活动，就可领取现金待遇。这种有条件的现金转移项目不仅可以解决贫困家庭眼前的困难，而且有助于解决贫困家庭因人力资本投入不足所导致的长期贫困问题。二、有别于城市，我国原有农村社会保障制度的设计零散、执行乏力，同时农村也没有预案应对福利扩张的行为影响（一）不同于城市，农村保障的主要目标是维持生存，基础方式是土地和家庭等传统保障，种类繁杂的社会保障制度只是补缺在城市地区，社会保障是以社会保险为主，社会救助和社会福利以及家庭保障为辅的一个完整的制度体系，以保持生活水平为主要目标。城乡有别不仅表现在制度组合上，而且表现在单项制度的—6—类型及其保障标准方面。1．对于务农农民，国家只承诺基于家庭和土地保障的生存保障，社会保障制度是对虚拟的传统保障能力缺失的补充在原有制度安排中，家庭保障和土地保障是农村居民生存的基础保障。对于少数没有家庭的五保户和没有土地的家庭，国家和社会才分别提供“五保户”供养和被征地农民保障等替代性的保障方式。而对于绝大多数农村家庭，只有当青壮劳动力或土地的保障能力被严重削弱时，国家和社会才提供一些补充性保障。需要指出的是，原有制度安排假定在道德和法律工具的双重约束下，不孝顺者很少，因而家庭保障不用担心劳动人口的保障意愿。因此，在社会救助项目中，只要子女是全劳力，不管是否孝敬老人，老年父母一般都没有资格申请低保。2．多个部门在为传统保障打补丁，农村社会保障制度缺乏整体设计在社会救助方面，已经出台的救助制度包括民政部门负责的灾民补助、五保供养和特困户生活救助以及扶贫部门负责的西部地区“少生快富”扶贫工程。但是，作为社会救助体系的核心内容，最低生活保障制度仍然处于试点之中，与其他救助制度没有结成有机的整体。在社会保险方面，劳动保障部门负责社会养老保险制度的试点，采取的是自我储蓄积累的个人账户模式。这种制度设计存在着没有国家和集体补贴、个人缴费意愿和能力不足以及积累基金的保—7—值增值任务重和风险大等缺陷。正是由于个人积累账户养老金的波动性很大，很少国家将其用于生存保障。除了自身存在的问题，农村社会养老保险与计生家庭奖励扶助、务工期的社会保险、军烈属优抚、最低生活保障、家庭保障和土地保障等其他老年保障的关系也不明确。3．在农村和城市皆有的社会保障项目上，现行制度安排偏向城镇居民在各类社会保障项目中，只有最低生活保障制度在城乡的设计和管理基本相同。但是，我们在浙江和福建的考察发现，城乡低保标准的差距在加大。另外，社会养老保险是城乡皆有所发展的一个保险项目，但是，城市养老保险实行的是由国家兜底的社会统筹与个人账户相结合的模式，农村养老保险实行的是自求平衡的个人账户模式。（二）由于设计不合理以及监管和财政能力不足等原因，农村生存保障的漏洞很大，传统和社会保障普遍难以执行1．虚拟的传统保障不可靠从保障人群来看，根据2000年中国老龄委抽样调查的结果，近40％的农村老年人生活处于绝对或相对贫困，有45.3％的农村老年人认为生活得不到保障。另据有关专家2002年在黑龙江、甘肃、四川、湖北四省进行的抽样调查（劳动和社会保障部农村社会保险司，2006年），农村老年人贫困比例高达50.8％。可见，在原有保障体系中，我国农村老年人因老返贫的现象非—8—常普遍。这主要是由于农村老年保障意愿在弱化所造成的。一是市场经济的发展动摇了家庭保障的思想和道德基础；二是城镇化和农村劳动力转移降低了家庭的凝聚力，削弱了家庭成员之间的互助功能和社区成员之间的相互监督和约束功能；三是老人一般不愿与子女对簿公堂。2．社会保障的应保未保问题严重由于篇幅所限，下面举例说明。一是五保供养和最低生活保障。《2006年中国统计年鉴》（表23～29）显示，2005年农村地区供养五保人口350万人，低保享受对象775万人（不包括50万五保户）。但是，据民政部门（柳拯，2005年，第266页）估算，还有220万左右的五保对象应保末保。40％左右的五保对象未得到保障有投入和管理方面的问题，更主要的原因是由于保障起始年龄偏低，不符合农村普通老人的一般生活方式。另外，已保低保人口只占农村绝对贫困人口（2360万）的32.8％。并且，世界银行（2006年，有关报告未公开发表）对我国东部两个省农村低保情况的抽样调查发现，调查地区对非贫困家庭的错保率在50％以上，对贫困家庭的漏保率在75％以上。在与有关地区管理者的访谈和对低保家庭的访问过程中，我们也发现，优亲厚友、过度保障等错保问题确实很严重。一个主要原因是农村低保制度的管理人员及其能力严重不足，同时，社区组织的选择过程很不透明。—9—二是计生家庭奖励扶助。2004年初，我国政府开始决定对农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度。据中国人口与发展研究中心的一项统计，在2005年底国家试点地区政策覆盖人群有31万，其他自行试点地区政策覆盖人群有近50万。但是，据国家人口计生委统计和估算（张汉湘、周美林，2004年），2004年我国农村约有独生子女户3000多万，双女户1000多万，今后每年还将新增独生子女户约350万、双女户约100万。三是农村社会养老保险。从1986年开始探索，1991年进行试点。但是，自1998年实行规范整顿以来，这项工作基本处于停滞甚至倒退状态。据劳动保障部统计，在2005年底，参保农民只有5442万人，占全国农村劳动人口总数的11.2％，主要集中在发达地区。四是务工农民社会保障。最新的调研报告（刘燕生、贡森等，2006年）显示，目前我国农民工参加养老保险和医疗保险的比例不到20％。据分析，农民工参保低的主要原因是城镇社会保险缴费比例过高和待遇资格条件跨地区、跨城乡转移难。事实上，城市社会保险高门槛、城乡分化和农民工参保低是互为因果的。（三）如果全面推广，农村社会保障又有取代土地和家庭成为基础保障之势，但是目前还没有方案应对福利扩张可能带来的不良影响即使不包括试点中的社会养老保险，如果将其他各项保障制度试点扩展到全国广大农村地区，那么军烈属优抚、计生家庭奖励扶—10—助和西部地区“少生快富”工程等奖励性保障制度将分别覆盖1％、20％和28％的农村家庭或人口（张汉湘、周美林，2004年），五保供养、灾民补助