行政管理学概论

行政管理学概论山东师范大学历史文化与社会发展学院李伟第一章行政管理概述第一节行政管理学的研究对象一、行政与行政管理学的含义（一）行政的含义行政有广义与狭义之分。狭义的行政是指国家权力机关的执行机关和部门，依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的活动。（二）行政管理学的含义行政管理学译自英文PublicAdministration，通常又称为公共行政学，或公共管理学，或行政学。行政管理学是关于行政现象和行政行为的比较系统的理论、知识、方法和体系，反映政府管理国家事务、社会事务和自身事务的活动，并通过对这些活动的本质与现象、主体与客体、观念与形式、制度与过程等内容，研究公共行政管理规律性的学科。二、行政管理学研究的对象与内容（一）行政管理学研究的对象1、行政管理主体是国家权力机关的执行机构，即行政机关。2、行政管理的客体是国家事务、社会公共事务和政府机关的内部事务。3、行政管理活动必须依法进行管理。4、探讨行政管理主体和客体活动的规律性。（二）行政管理学研究的内容行政管理学研究的既有“硬件”部分（如行政组织、行政机构），也有“软件”部分（如行政决策、行政沟通）；既要研究“静态”方面（如行政制度、行政法规），又要研究“动态”方面（如行政执行、行政行为）。基于这些考虑，行政管理学的研究内容可以概括为以下几个方面：1、行政环境3、行政管理活动必须依法进行管理。4、探讨行政管理主体和客体活动的规律性。基于这些考虑，行政管理学的研究内容可以概括为以下几个方面：1、行政环境2、行政功能3、行政组织4、行政领导5、公务员管理6、行政决策与执行7、行政监督8、行政管理法制9、行政机关管理10、行政管理的技术和方法11、行政效率与行政改革（三）行政管理学的特点1、政治性和社会性的统一2、理论性和应用性的统一3、综合性和独立性的统一4、规范性和适应性的统一第二节行政管理学的产生和发展一、行政管理学产生的社会历史条件1、社会化大生产和科学技术的进步，为行政管理学的产生奠定了物质基础。2、随着社会的发展，加强行政管理工作日益迫切，推动人们加强这方面的研究。3、政府职能的扩大和政府本身不能适应形势发展需要的矛盾，要求加强对行政管理问题的研究。4、探讨行政管理主体和客体活动的规律性。5、政治学、法学、经济学、心理学等学科，在这一时期有了比较快的发展，为行政管理学的产生奠定了学科基础。6、美国的社会政治经济历史等特定条件，使行政管理学作为一门独立的学科最早诞生在美国。二、行政管理学的产生和发展1、1865年，德国学者冯·史坦因：《行政学》，最早使用“行政学”一词，主要是在行政法的意义上使用；2、1887年，美国学者伍德罗·威尔逊（WoodrowWilson）：《行政的研究》一文，主张政治与行政分离，建立一门独立学科——行政学。许多人把《行政的研究》的发表，作为行政管理学正式诞生的标志。（一）行政管理学的产生伍德罗·威尔逊（WoodrowWilson）威尔逊（1856——1924），美国教育家、历史学家和政治家。曾任普林斯顿大学教授和校长、新泽西州州长。晚年任美国总统（第28届），促使美国参加第一次世界大战，并于战后倡议建立国际联盟。他当时的外交政策为国会反对，因而处境狼狈，卸任后不久即病逝。一生著作甚多，在学术界颇有威望。二、行政管理学的产生和发展1、1865年，德国学者冯·史坦因：《行政学》，最早使用“行政学”一词，主要是在行政法的意义上使用；2、1887年，美国学者伍德罗·威尔逊（WoodrowWilson）：《行政的研究》一文，主张政治与行政分离，建立一门独立学科——行政学。许多人把《行政的研究》的发表，作为行政管理学正式诞生的标志。3、1900年，美国学者F.J.古德诺（FrankJ.Goodnow）：《政治与行政：对政府的研究》一书，提出应政治与行政分离的主张，促成了行政学从政治学母体中的分离；（一）行政管理学的产生古德诺（Goodnow,FrankJohnson）古德诺（1859–1939），美国政治学家教育家。1883～1914年开始在哥伦比亚大学任教，1914～1929年任约翰·霍普金斯大学校长，先后教授行政法、历史和政治学，是美国政治学会的主要创建人，并于1903年成为该学会第一任主席。1900年参加起草了《纽约市宪章》。1911～1912年任塔夫脱总统的节约与效率委员会委员。1913年曾到北京任中国政府的法律顾问，于1915年发表《共和与君主论》，认为共和制度不适宜中国，为袁世凯的复辟制造舆论。著作有《比较行政法》、《政治与行政》、《美国的市政府》、《美国行政法原则》等。二、行政管理学的产生和发展1、1865年，德国学者冯·史坦因：《行政学》，最早使用“行政学”一词，主要是在行政法的意义上使用；2、1887年，美国学者伍德罗·威尔逊（WoodrowWilson）：《行政的研究》一文，主张政治与行政分离，建立一门独立学科——行政学。许多人把《行政的研究》的发表，作为行政管理学正式诞生的标志。3、1900年，美国学者F.J.古德诺（FrancJ.Goodnow）：《政治与行政：对政府的研究》一书，提出应政治与行政分离的主张，促成了行政学从政治学母体中的分离；（一）行政管理学的产生4、1926年，美国学者怀特出版了《行政学导论》一书，对行政管理学的主要内容、行政管理的重要性、讲求效率的必要性、进行科学研究的可能性等都作了论述。许多学者认为这是一部行政管理学的教科书，同时又是宣告行政管理学成为一门学科的重要著作。怀特（White，LeonardDupee）怀特（1891～1958），美国行政学家，历史学家。行政学奠基人之一。1921年在芝加哥大学获哲学博士学位，后任该校政治学和历史学教授，1940～1948年任政治系主任。曾任美国文官委员会主席。怀特的《行政学导论》是美国行政学的第一本教科书。西方学者一般认为此书与威尔逊的《行政的研究》和古德诺的《政治与行政》一样，对行政学成为一个独立的研究领域，起了重要的作用。（二）行政管理学的发展：三阶段1、传统管理时期（1900-1930）：“科学管理（ScientificManagement）”、“X理论时期”（1）1911年：美国工程师，“科学管理”之父，F.W.泰勒《科学管理原理》，把管理的理论和原则、方法移植到行政理论中A.任务管理：单位时间里工人完成的工作量；B.标准化管理：将计划和执行分开，成立“计划室”，完成标准化管理C.管理阶层的出现：所用权和经营权的分离（2）1916年：法国工程师，法国“科学管理”之父，H.法约尔《工业管理与一般管理》，提出了管理层次和管理幅度关系理论（3）马克思.韦伯（MaxWeber）：“组织理论”之父，官僚科层组织A.官僚模型（BureaucracyModel）：不包含“官僚主义”的意思，表明组织设计的规范和特点；B.组织的基础：权力a.传统权力（traditionalauthority）：世袭而来，来自对传统文化的信仰和对个人明确而特殊尊重，如英国、日本的皇室；b.超人权力（charismaticauthority）：个人奋斗而来，来自领导者的意志和强制性权威；c.法定权力（legalauthority）：选举而来，来自法律和社会契约；这种权力构成了官僚组织的基础。法约尔管理14原则：A.分工(divisionoflabor)：减少浪费、增加产出，培训人员；B.权力(authority)：实行正式的职位权力和个人权力的统一，强调权责一致；个人权力，个人的智慧、经验、道德品质、领导能力等；C.纪律(discipline)：建立以服从和尊重为基础的组织和雇员间的关系，有力的领导，有明确的协议、审慎的制裁；D.指挥(direction)：每个下属只能有一个上司，双重领导对权力、稳定、效率将产生负面影响；E.指导(guidance)：组织只能有一个计划、一个目标、一个负责人;组织应集中精力，协调力量，统一行动；F.利益(good)：个人利益服从整体利益，消除无知、野心、自私和懒惰等人性弱点；G.报酬(reward)：合理的报酬机制是为了体现雇员的价值以及增强其积极性；H.集权(centralizationofstatepower)：自上而下进行管理，权力最终归属最高领导者；集权并不表明制度的好与坏，具有相对性；等级链(hierachicalchain)：权力线，组织从上而下形成明确而无间断的等级、权力和沟通渠道；表明权力等级的顺序和传递信息的途径跳板原则(gangway)：允许横向进行交往和联系，但各方都需同意且上级随时了解情况才可以，兼顾纵向统一原则和横向联系原则；I.秩序(order)：工作任务应有严密的安排，形成进退有序的工作规范；J.平等(equality)：人格平等而非职位平等，以此构建人际关系的基础K.稳定(stabilization)：制定稳定的用人计划，进行人力资源开发；L.主动性(go-aheadism)：诱导和劝告组织中所有人的积极性和创造性；M.团队精神(teamspirit)：和谐的团队氛围，增强凝聚力；法约尔组织原则：15名员工需要1名管理人员，往上各级则均以4：1的比例为基础，如60人需4个管理人员和1个上司；管理幅度和层次问题；Bureaucracy科层组织一个层序，及根据绩效决定奖赏的组织简单来说，MaxWeber提出的科层组织有以下特征：1.专门化(specialization)例：位置和职责皆有很专门的分类，如一部门会有不同员工专责个别事务：撰文、平面设计、排版、推广等。2.层序分工(hierarchyofoffices)例：层序式、由上至下的监控管理模式，如林先生要听从陈经理的指令，陈经理则要听从王主任的指令...如此类推，一层管一层。Bureaucracy科层组织3.成文规则(rulesandregulations)例：明确规条规范组织的运作模式，如会考试场的监考员会根据指令要求同学出示身份证明文件，拒绝让没有携带文件的同学应考。4.事本原则(impersonality)例：组织运作以成文规条为依据，人人在规条下均受平等对待；如鲍小姐在评审不同报告书时会以成文指标为依归，而不会因为私人关系偏袒或针对任何投标人士。Bureaucracy科层组织5.绩效制(technicalexpertise)–例：专业及技术能力为首要任命及进升的准则，如张老师受聘用的原因跟她优秀学历及教学经验有关，和她与校长的亲属关系拉不上关系。6.文件档案制度化(formalwrittencommunication)–例：组织运作高度形式化，文件存案乃组织运作的重要部分。邓小姐要申请休假，必先填妥告假纸，有待上司在表上盖章认可，再呈上公司人事部正式审批。一切手续和程序皆以指定文件模式处理，而邓小姐则会在稍后收到人事部的正式批文或通知。（3）行政学早期的“三杰”：怀特、魏劳毕、费富纳A.1926年，美国人L.D.怀特《行政学导论》，全美第一本行政学教科书，另有《近世公共行政的趋势》、《联邦主义者》、《外国的文官制度》B.1927年，美国人W.F.魏劳毕（W.F.Willoughby）《行政学原理》；《现代国家的政府》魏劳毕（WilliamF.Willoughby）魏劳毕（1867-1960，也有译成威诺碧），美国享有盛名的政治学家和行政学家，塔夫特经济与效率委员会(TheCommissiononEconomyandEfficiency,theTaftCommission)成员，布鲁金斯学会的第一届主任。1918年，魏劳毕发表《联邦州预算改革运动》。他将预算看作政府的中心环节，具有控制作用。重点是效率、负责任、行政部门与立法部门权力的平衡，以及建立一个行政部门去监督预算决策。最为突出的特点是他于1918年推荐的预算程序至今仍被许多市政府与州政府采用。（3）行政学早期的“三杰”：怀特、魏劳毕、费富纳A.1926年，美国人L.D.怀特《行政学导论》，全美第一本行政学教科书，另有《近世公共行政的趋势》、《联邦主义者》、《外国的文官制度》B.1927年，