行政管理学第一章

2006年8月第一讲行政管理学导论高淑贤1为什么要学习行政管理学?1.政府里的工作职位基本的知识和技能成为潜在管理者和领导者的前提2.技术领域授课、科研、社会工作管理训练3.政府部门和其他工作部门政府机构运作的知识影响公共政策的制定（价格听证会）2行政学理论体系结构图行政环境行政管理学行政原理行政职能行政组织行政领导人事行政行政决策行政执行机关行政行政监督行政方法行政效率行政改革与发展3参考资料•丁煌《西方行政学说史》•张国庆《公共行政学/行政管理学概论》•吴春华《行政管理学》•周三多《管理学》（第四版）•新华网如：两会《政府工作报告》562、从政治与行政的分离及不同功能的角度（美国）古德诺《政治与行政》明确提出政治与行政两分法：政治是国家意志的表达；行政是国家意志的执行。3、从管理功能的角度（美国）怀特《行政学导论》：行政乃是为完成某种目的时，对许多人所作的指挥、协调、和控制。（美国）费富纳《行政学》：行政就是由一些人的协调的努力，使政府的工作得以做成。4、从综合的角度，全面概述行政（台湾）吴挽澜《行政学新论》：行政是化政令为具体行为的一种过程。7５、马克思的行政观•政治和行政都是建立在一定经济基础之上的；都属于上层建筑•政治的实质是阶级之间的关系，行政的任务是为统治阶级服务的，巩固统治阶级的政治统治•政治的核心是国家政权。政治主导行政，行政从属于政治8（二）科学理解行政的含义①行政与国家：主体是国家行政机关及其工作人员，客体是国家事务，基础是国家权力。（阶级性）②行政与管理：国家行政机关对国家各种事务所进行的管理。（权威性）③行政与法律：凭借国家法定权利，依法管理国家事务。（教材P3）行政:是国家权力机关的执行机关，行使国家权力，依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的活动。9（一）行政管理的含义广义的行政管理：指国家政治目标的执行，包括立法、行政、司法等社会组织领域内特定组织的指挥活动及其机关内部的总务后勤工作等。狭义的行政管理：指国家行政机关及其官员在管理国家事务、社会事务和机关内部事务的过程中进行的计划、组织、指挥、协调和控制等各项管理活动。10（二）行政管理构成要素（教P4）（三）行政管理的特征1.主体是国家权力机关的执行机构，即行政机关。——政治性（教P7-8）2.行政管理的客体是国家事务、社会事务和行政机关的内部事务。——综合性3.行政管理的基本依据是行政权力。——权威性注：（教P5）行政权力：是国家行政机关为有效实现国家意志，依靠特定的手段和宪法原则，对国家事务进行管理的权力。特点：1）行政权力是一种公共权力。2）行政权力具有合法性。3）相对于政治权力来讲，行政权力是一种操作性很强的执行权力，其运用具有极强的操作性和技术性特点。4）行政权力是一种强制性的权力。5）行政权力具有“一元性”。（四）行政管理的研究内容１．行政体系２．运行机制（主要方式，教P10）1112研究内容行政体系运行机制13行政体系结构客观结构系统主观结构系统价值结构系统行政体制行政组织行政机构行政人事资源行政权力、行政法律行政意志、行政义务行政政策和行政管理方法行政责任和行政人格14行政运行机制行政立法、行政司法、行政监督行政领导、行政指导、行政引导行政扶助、行政救济、行政服务督行政协调、行政沟通、行政平衡行政干预、行政检查、行政制裁行政决策、行政决定、行政政策行政规划、行政计划、行政预算151.怀特在1926年出版的第一本行政学教科书《行政学导论》中将行政管理学归纳为：组织原理、人事行政、财务行政和行政法规四个部分；2.（美国）古立克的POSDCORB（七要素）理论；3.（台湾）张金鉴的“１５Ｍ”理论1617行政管理学研究既有“硬件”部分(如行政组织、行政机构)，又有“软件”部分(如行政决策、行政沟通)；既要研究“静态”方面(如行政制度、行政法规)，又要研究“动态”方面(如行政执行、行政行为)。1、行政管理是一门科学。2、行政管理是一定经济基础之上的上层建筑3、行政管理是由主体发动而作用于客体的有序管理，4、行政管理是一个过程。5、行政管理过程的保障。除外部条件外，主要的保障条件有行政立法、行政文化、行政道德、财务行政、后勤和办公室管理等。6、行政管理要有效地为经济基础和国家政权服务。7、行政改革已经成为世界性潮流。8、电子政务已成为现代行政管理学研究的重要内容。（三）行政管理学的研究方法(教P1５)西方学者采取了多种的、在不同历史阶段又各有特点的研究方法。（见下页）首先，从演绎研究到归纳研究。其次，从静态研究到动态研究。再次，从单科研究到跨学科研究。我们最应该注意的方法是：1．理论联系实际的方法。2．调查研究法。1819辨证唯物主义历史唯物主义逻辑分析方法历史分析方法法学分析方法经济分析方法心理分析方法规范分析方法实证分析方法案例分析方法比较分析方法量化分析方法环境分析方法跨学科研究具体技术方法手段世界观方法论•结构—功能分析•预测分析•模型分析•综合分析•社会调查•统计方法•信息处理•分析技术•模拟方法行政管理学的研究方法2021行政学与政治学：“母子关系”行政学与行政法学：相互渗透行政学与企业管理学：相互借鉴行政学与社会学：相互促进（行管本质上也是一种社会管理）除此之外，行政管理学与心理学、财政学、统计学、运筹学、高等数学、计算机语言、公共关系学等学科都有着密切的关系。（五）行政管理学与其他学科的关系(教P17)思考：221、行政与行政管理的含义？2、行政管理学的研究内容和方法是什么？23行政管理学的演进是指行政管理学的发展史及其不同发展阶段上的不同内容和特点。不同的历史阶段受不同理论的影响，侧重不同的研究方向，使用不同的研究方法，有着不同的代表人物和不同的代表论著。现代行政管理产生的条件1.民族国家的建立——基本制度框架的奠定：组织主体（国家行政机关）和人格主体（公务员）2.工业革命——劳动分工（职能化、部门化、专业化）3.现代公共精神的培育——主权在民的思想、法制思想、效率思想24251.形成阶段——传统管理时期；即科学管理时期。2.成长阶段——人际关系时期；由“重事”转到“重人”。重视非正式组织的作用3.科学化阶段——现代科学化管理时期，或新公共行政时期。（大致1960年代—至今）（19世纪末—20世纪30年代）（大致1930年代—1960年代）26（一）行政管理学的形成阶段古希腊时期，由于行政是属于统治行政的模式，政治与行政是重合的，行政往往是作为政治的谋略和技巧而被加以津津乐道的。17～18世纪，各领域、学科开始逐步分化，行政学的专门研究可以追溯到这个时期，科学的行政学研究是建立在行政与政治开始分化的历史背景下。法国启蒙运动时期，在三权力分立学说中可以看出，他们已把行政权看作一种相对独立的权力，通过制度设计和制度安排来实现三个部门的权力的相互制衡。在启蒙时期的著作中，行政学研究的基本原则和理论前提都已确立起来。27德国学者斯坦因在1865～1868年发表七卷本的《行政学》著作中首次提出“行政学”一词，然而当时行政学主要是指行政法而言的，并没有把行政学视为一门独立学科，因此远没有形成行政学理论体系。“行政学”一词的提出281887年，发表论文《行政学研究》，提出政治与行政相分离，奏起了行政管理学诞生的前曲。291900年，古德诺出版《政治与行政》一书，创立政治与行政的“二分法”，为行政管理成为独立的研究领域奠定了理论基础。提出提出“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。”301916年，出版《工业管理及一般管理》管理是企业的六种活动之一。指出管理有五大功能，即计划、组织、指挥、协调和控制。提出了著名的管理的十四项原则。即分工、权力、责任、纪律、命令一致、指挥统一、公利先于私利、报酬、集权、等级制、秩序、公正、主动精神、集体精神提出了著名的“法约尔跳板”原理。31马克斯·韦伯的官僚科层组织理论被认为是组织学的也是行政管理学的最重要的理论之一。他提出的“官僚”概念指的是一种以管理为目标的社会组织的特定形式。他的官僚理论是同他的权威理论联系在一起的。在他看来，权威的形式有三种，一是魅力权威，即权威靠自身的一些超凡脱俗的特征或天赋，或一般人不及的能力对追随者产生影响。二是传统权威，即权威的行使依赖的是传统、习俗、习惯以及公认的准则。三是合理合法的权威，也称理性权威，其行使依赖的是组织的规章制度、法律法令等。三种权威有它各自对应的组织特征。32费雷德里克·泰勒（FrederickWTaylor，1856-1915）是美国著名发明家和古典管理学家，科学管理的创始人，被尊称为“科学管理之父”。1856年3月20日出生于美国宾夕法尼亚州杰曼顿的一个富有的律师家庭。1895年他在全美机械工程师协会上发表了第一篇论文《计件工资制》；此后于1903年出版了《工场管理》；1906年发表了一篇有巨大贡献的论文《论金属切削术》；其他著作还有《论传送带》、《大学和工厂中纪律和方法的比较》、《制造业者为什么不喜欢大学生》、《效率的福音》、《科学管理的原理和方法》（1911年）、《科学管理》（1912年）等。其中1911年问世的《科学管理的原理和方法》和《工场管理》（1903年）是其代表作。1911年，泰勒发表《科学管理原理》，提出了科学管理的基本原则。开创了追求效率的时代。科学管理理论很快运用到政府管理上来。33被誉为行政管理学的“三足鼎立”魏洛比《公共行政原理》怀特的《行政学导论》费富纳的《行政学》34美国行政学家古立克与英国行政学家厄威克于1937年编辑出版了著名的《行政管理科学论文集》.古立克提出了著名的管理七职能论（POSDCORB），厄威克则提出了组织的八项原则。35这一时期以艾顿·梅奥1933年的《工业文明的人类问题》为标志，到60年代系统管理学派兴起之前。这一时期是行为科学-人际关系管理理论盛行的时期。行为科学-人际关系学说并不是单独以行政管理学为研究对象的，而是一种非常广泛的社会科学研究对象。它使用反传统的研究方法，开拓了以人的行为和人际关系为中心的新的研究领域，所以有人称之为“新社会科学”。36行为科学的概念最早是美国芝加哥大学的一些教授于1949年提出来的。起因于美国福特基金会资助该校“个人行为与人群关系”的研究计划，该计划简称行为科学。此后，行为科学就作为一种全新的社会科学概念而流行于世。37行为科学发端于美国的“霍桑试验”。从1927年到1932年，梅奥和罗特利斯伯格及怀特赫德三位美国哈佛大学的教授在美国西方电气公司的霍桑工厂连续五年进行了新的试验，即著名的“霍桑试验”。通过对组织中人的行为的实证性研究，他们开创了行为科学-人际关系学说的理论先河。他们认为，对人格的尊重、参与、情绪发泄、社会平衡、士气、小团体及其制约、非正式组织等，是组织管理过程中决定性的因素，而法律、制度、规章、纪律、精密性等则是次要的。这样，他们就是根本上背弃了传统的管理学的主要理论，开创了一种新的管理理念和研究视角，进而奠定了行为科学的基础。38西蒙1947年出版《行政行为：行政组织中决策程序的研究》，主张用行政行为的动态研究方法来取代传统的行政体制的静态的研究方法。他最大的贡献在于将决策概念引入行政管理，建立了比较完整的决策理论体系。39麦格雷戈的公共人事管理理论美国著名行为科学家和管理教育家，行为科学学派的代表人物之一，他于1957年发表了“企业的人性方面”一文，文中提出了有名的“X理论－Y理论”，《企业的人性方面》于1960年以书的形式出版；《职业的经理》一书在他去世以后于1967年出版；他的其他著作有：《经理人员在技术爆炸时期的责任》（1961）、《管理的哲学》（1954）、《领导和激励，道格拉斯·麦格雷戈论文集》（1966）等。道格拉斯·麦格雷戈(美)道格拉斯·麦格雷戈(DouglasM.McGregor,1906～1964年)40诺斯科特·帕金森英国行政学家。1957年发表《帕金森定律和行政管理其他问题的研究》一书。精辟的分析了官僚体制中的种种弊病。帕金