中国人民大学行政管理学研究所硕士学位论文

·1·中国人民大学行政管理学研究所硕士学位论文1999年指导老师毛寿龙中国气象部门体制变革的公共经济学分析张晶导言问题的提出在中国，随着社会主义市场经济建设的深入发展，政治、经济体制改革的不断深化，事业单位发展也面临着许多制约和困难，一方面公用事业经营效率低下，宏观调控不力，投资不足，发展缓慢等现象随处可见；另一方面“爱护公物，人人有责”这句家喻户晓的行为准则已很难再唤起共和国新一代公民的“共鸣”1，过度消费和资源浪费问题突出。如何适应形势，改变机制，谋求发展成为摆在我们面前的当务之急。深化事业单位改革，无疑是继政府机构改革之后又一项重大改革。罗干同志在九届人大一次会议上《关于国务院机构改革方案的说明》中提出了事业单位机构改革的初步设想，即除教育单位和极少数需要由国家财政拨款的以外，其他事业单位每年减少国家财政拨款三分之一，争取三年达到自负盈亏。指出了事业单位改革的基本方向和目标。但是事业单位毕竟与机关和企业有着显著不同的自身特点，门类繁多，情况复杂，不能一个模式、一刀切。作为计划经济体制下形成的、长期国家财政全额拨款事业单位的中国气象部门，内部机构林立、队伍庞大。由于国家财力有限，经费增长缓慢甚至消减额度，全国气象部门出现了严重的资金紧缺，个别地区维持工资发放已是捉襟见肘，何谈建设和发展事宜。与此同时，计划体制固有的低度创新效率在气象部门同样存在，缺乏适销对路的气象服务产品和相对稳定的消费群体，因此尚未建立完备的气象服务市场，气象信息产品的巨大经济价值不能充分实现。加快改革步伐，顺应发展需求，解决主要矛盾，迎接世界气象服务商业化的挑战成为当前中国气象部门的首要任务。本文将概述中国气象事业发展的现状与面临的困境，在此基础上运用公共经济学的基本理论和方法，来探讨气象事业发展的基本思路：首先，回顾中国气象事业发展成长和20年来所走过的改革探索之路，理清成功经验和效率损失，为气象部门准确定位，确定改革的预定目标。其次，对气象服务进行分类，论述气象服务市场化的理论依据，借鉴国外气象部门组织运行体制的经验，明确气象服务商业化的发展方向，结合中国气象服务整体水平较低和市场混乱的实际情况，确定部门内部竞争与适度开放相结合的过渡政策；从政府职能界定和1李军：《中国公共经济初论》，陕西人民出版社，1993年7月。·2·提供公益物品的角度为基本气象业务系统（包括大部分公益气象服务内容）列入财政拨款事业单位进行理论论证，探讨基本业务系统效率提高的基本思路。最后，本文还阐明了需要进一步研究的问题，包括人事、科研制度改革以及气象行业管理法规、气象信息产业政策的建立等。第一节发展的现状与困境气象既是一门科学也是一门职业。按照《国际气象词典》（WMO，1992年）上所说，气象是“研究大气及其现象的科学”，气象部门是“国家或区域的气象技术、科学和管理组织，其活动涉及气象学的理论和实用中的各个分支”。中国气象是以保护人民生命财产安全和为经济建设服务为宗旨的基础性社会公益事业，其主要职责是通过监测地球大气环境，预报预测天气气候变化，保护和利用气侯资源，为各级政府部门和社会公众提供气象服务。气象在中国的发展，最早可以追溯到古代民间一些观云测雨方法的应用，有着悠久的历史。新中国气象事业是在建国后中国人民解放军接管外国在中国建立的气象台站的基础上发展起来的，当初主要是为空军飞行作气象保障。几十年来，随着国家工作重点的转移，气象部门承担的的任务也在发生着变化。目前，中国气象部门围绕经济建设中心承担的主要任务有五项：1、气象探测。遍布全国的2600多个台站组成的气象综合探测系统承担着包括气侯、天气、高空气象、航空气象、农业气象、太阳辐射、天气雷达、气象卫星、大气本底等连续定时大气探测，提供国内外气象机构进行预报服务以及政府和其他部门工作所需要的基本资料。气象综合探测系统是整个气象工作的基础。2、分析预测。气象事业单位承担着气象信息综合诊断分析、短时预报、短期预报、中期预报、数值预报、气侯监测诊断、气候影响评价、气侯应用分析、气侯资源评估利用、气候预测、农业气象、海洋气象、航空气象等信息加工分析预测任务。3、气象服务。气象事业单位通过发布天气预报警报，承担着为政府决策和人民群众生活提供重要的决策气象服务和公众气象服务任务。此外还承担着为国民经济各行各业特别是农业以及水利、交通、能源、环保等基础性行业提供服务的重要任务，气象服务的领域已经拓宽到100多个行业和部门。4、气象事业单位承担着人工影响天气的重要职能。在开发空中水资源，防灾减灾、趋利避害等方面发挥着重要作用。5、基础研究。大气是整个地球环境的重要组成部分，是地球科学、环境科学等自然科学研究的重要内容，为基础研究积累和提供气象资料也是气象事业单位的重要任务。为了圆满完成所承担的任务，更好地为经济建设保驾护航，广大的全国气象工作者在党的正确领导下，奋发图强、开拓进取、忘我工作，使中国的气象事业从无到有，从口传手抄的低水平手工操作到自动遥测卫星传送的高度现代化，取·3·得了非常了不起的成绩。目前，中国气象科技总体水平在世界上处在中等偏上，某些方面居于领先地位。本节将重点描述我国气象部门基本业务系统现代化建设成果、公益气象服务和气象科技服务的显著效益以及综合经营的发展现状，展现所取得的辉煌成就。与此相对，深入分析当前气象部门发展所面临的主要困难：管理方法缺乏创新、机构设置零散、队伍庞大而又人才短缺、经费不足以及思想观念与发展形势之间的不适应、不合理问题。特别是自1985年开展有偿气象服务以来，一直没有得到很好的解决的气象科技服务产品质量不高、服务实体建设进程缓慢以及引发的服务市场混乱问题。一、现实状况经过20年改革开放和长期不懈的现代化建设，特别是“八五”期间，气象事业在中国的发展可谓蓬蓬勃勃。从基本的探测、观测手段，到数据信息资料的传递、收集、处理、分发，直至在计算机工作平台上完成预报服务产品的制作，都发生了天翻地覆的变化。气象业务现代化水平上了一个大台阶，气象为防灾减灾、国民经济建设和社会发展服务的能力迅速增强，气象服务取得了重大社会经济效益，气象工作在国民经济建设和社会发展中的作用日益明显，社会影响日益扩大，气象事业形成了基本气象业务系统、科技服务和综合经营共同发展的新格局。(一)基本气象业务系统现代化建设迅猛发展建立了门类比较齐全、布局基本合理的气象综合探测系统。遍布全国的2600多个台站组成了独具特色的气象台站网，部分气象灾害多发省份还建立了中尺度灾害性天气监测预警系统。新建了100多个特种观测站。20年内，全国新增较先进的气象雷达55部，进一步完善了雷达探测网。建立了国家卫星气象中心，研制并使用了先进的卫星云图接收处理系统，各地已建有180套卫星地面接收系统。全国建成了以邮电公用通信网为主、自建专用通信网为辅、与国际气象信息网络相连接的，比较现代化的气象通信网。进入90年代开始建设的中国新一代气象信息网络－卫星通信系统，即将投入业务，气象信息传输能力将大幅度提高。截止97年底，已拥有包括12台大中型计算机、63台小型机在内的各种计算机15182台，最高运行速度已达到85亿次/秒。1982年初短期数值天气预报系统投入业务，结束了中国只能收用国外数值预报产品的历史。进入90年代，中期数值预报业务系统投入运行，引进了国内和国外生产的巨型计算机，开发了先进的预报模式和新一代天气预报人机交互处理系统。气象部门对与国计民生有重大影响的灾害性天气如台风、暴雨、寒潮、大风的预报准确率，有了明显提高。据1995年统计，全国短期预报中的一般降水预报准确率比80年代提高了4个百分点，中期数值天气预报的时效已由80年代的2－3天，提高到了现在的6－7天，并建立了滚动的逐日天气要素预报业务。(二)公益气象服务效益显著气象信息和气候条件是各级政府防灾减灾以及广大人民群众安排生产生活必不可少的基本需要，公益气象服务（包括公众气象服务和政府决策气象服务）·4·与各级政府部门有关决策和人民的衣食住行密切相关。中国是世界上自然灾害最多的国家之一，70％的自然灾害为气象灾害，而且经济越发达气象灾害造成的损失越大（见图一）。暴雨、洪涝、干旱、台风、冰雹、雷暴、低温冻害、热浪、风灾、雪灾、雾灾等灾害性天气气侯对国民经济造成的损失占国民经济国内生产总值的3－6％，1990－1996年的7年间，中国死于气象灾害的总人数约16851人，直接经济损失9000亿元。气象灾害是诱发其他农业、地质、海洋、环境条件恶化以及造成重大事故的主要因素（如水资源短缺、土壤盐碱化、泥石流、生物多样性锐减、臭氧层空洞、海冰、风暴潮等）。气象业务现代化水平的提高，大大增强了气象为防灾减灾和国民经济、社会发展服务的能力，服务手段明显改善。逐步建立了天气预报、警报、气候分析应用、科技辐射、农业气象和人工影响天气等多种现代化手段的气象信息技术服务系统。国家级、省级电视天气预报制作系统全部建立，地县级的电视天气预报制作系统正在迅速发展，气象信息电话自动答询系统广泛展开。图1气象灾害造成的损失与国内生产总值的关系2服务水平和社会经济效益明显提高。据评估研究结果表明，气象服务投入与产出效益之比已接近1:40，经济发达地区可达1:100以上。表1部分省气象服务成本/效益评估结果3东部沿海省市中西部省北京市1:221四川省1:76江苏省1:125广西省1:57山东省1:102湖南省1:572气象产业－未来知识经济的重要成员，马鹤年，《气象软科学》，第2页，1998年第4期。3气象产业－未来知识经济的重要成员，马鹤年，《气象软科学》，第3页，1998年第4期。6161215.5853.9993.91876186322000500100015002000250017681201882436231380438005540067800国内生产总值（1990-1996）气象灾害造成的损失·5·广东省1:99山西省1:44天津市1:77甘肃省1:31浙江省1:72陕西省1:23河北省1:46青海省1:5(三)气象科技服务效益不断提高气象科技服务是气象服务的重要组成部分，改革开放以来得到空前发展，同时给整个气象部门带来了蓬勃的生机和活力。据调查，十一届三中全会以后，北京、上海、甘肃、山东、吉林、广东、江苏、湖南、江西等省（市）和大连、青岛市气象部门，都开展了有偿服务的试验。服务对象涉及农业、渔业、水利、铁路、交通、粮油储运、钢铁、电力、盐业、港口建设、海运、砖瓦生产等行业。最先开展专业有偿气象服务的多为省级气象台。从单一的气象公益服务到公益服务和有偿服务并举，无论在认识还是实践上都需要一个过程，因此有偿服务起步时也很艰难。1980年全国专职从事有偿服务人员只有12人，到1985年增加到35人；1980年全国有偿服务合同共21份，到1982年增加到193份；1980年全国有偿服务毛收入2.78万元，到1982年达到20.14万元。41985年，国家气象局向国务院呈报了《关于气象部门开展专业有偿服务和综合经营的报告》，提出“气象部门应当大力加强公益服务，在做好公益服务的基础上积极开展专业有偿服务。开展有偿服务，要求气象部门在原已进行的公益服务的基础上，使用现代的装备和多种手段，为使用部门提供针对性强、使用价值高的气象信息。鉴于目前国家对气象部门的资金安排基本上只能维持正常业务和开展公益服务的需要，经费的短缺直接影响到开展专业气象服务的深度和广度。为了使气象工作更好地适应各行业企事业单位和个人发展商品经济的需要，气象部门在继续做好无偿的公益服务的同时，要逐步推行专业有偿服务。”国家气象局的报告很快得到了国务院的批准（国办发［1985］25号）。5李鹏副总理1986年在全国气象局长会议上指出：“气象部门是国家的事业单位，开展专业有偿气象服务，目的不是为了增加一些收入，而是要在搞好公益服务的基础上，开拓服务领域。因为开拓了服务领域以后，能更好地为国民经济各部门、为农业生产、为各行各业服务。去年以来，你们在交通运输、海上石油勘探、保险业务、森林防火、港口建设等方面都开拓了不少新的服务领域，效果是好的。好处可