农村公共产品供给与农民收入问题研究

农村公共产品供给与农民收入问题研究王国华/李克强中央财经大学原载《财政研究》2003年第1期一、引言许多发展中国家在其工业化过程中都采取了歧视农村和农业的政策：以农业的征税来支持城市和工业发展，偏向于城市大量投资。这一政策最基本的出发点是城市和工业更易于经济的快速增长。我国在工业化过程中实际上也是走了一条农村支持城市的发展之路，其结果是农村和农业发展后劲不足，农民收入增长缓慢。进入“九五”以来，农民收入增长幅度呈连年下降的趋势，前四年下降为8.79％，降低了9个多百分点，特别是1999年增长幅度仅为2.22％，大大低于国民经济增长速度。农民增收缓慢的原因，一般认为有结构论，即农业结构调整缓慢制约了农民的收入增长；生产组织论，即农业生产组织落后束缚了生产力的发展，导致农民收入水平低；城市化论，即中国城市化进程缓慢导致了城乡二元结构的差异；政府论，即政府对农民和农业保护不够导致了农民收入水平低；此外还有分配论、农民素质论等。我们认为限制农民增收的根本原因还在于改革开放以来对农村公共产品的供给滞后，政府将有限的财力绝大部分投向了城市，出现了严重的公共产品供给的城市化倾向，影响了农村私人产品的产出（农村私人产品是指在农村区域内进行生产的产品，私人产品产出既包括传统的农副产品的产出，也包括乡镇企业产品的产出）。根据公共产品理论，公共产品的供给一方面可有效地提高私人产品的边际投资产出，提高农村私人产品的竞争力，另一方面它直接作用着人才、资金等能够创造社会财富的资源向农村的流动，提高农村私人产品的产出效率。由此，我们提出一个基本假设：公共产品的城市化倾向，弱化了农村公共产品的供给，影响农村私人产品的供给，是农民增收缓慢、城乡差距拉大、二元结构更趋突出的根本原因。二、公共产品理论、农村公共产品与私人产品（一）公共产品理论根据公共经济学理论，社会产品分为公共产品和私人产品。按照萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中的定义，纯粹的公共产品或劳务是这样的产品或劳务，即每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种产品或劳务的减少。而且公共产品或劳务具有与私人产品或劳务显著不同的三个特征：效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性。而凡是可以由个别消费者所占有和享用，具有敌对性、排他性和可分性的产品就是私人产品。介于二者之间的产品称为准公共产品。根据西方经济理论，由于存在“市场失灵”，从而使市场机制难以在一切领域达到“帕累托最优”，特别是在公共产品方面。如果由私人部分通过市场提供就不可避免地出现“免费搭车者”，从而导致休谟所指出的“公共的悲剧”，难以实现全体社会成员的公共利益最大化，这是市场机制本身难以解决的难题，这时就需要政府来出面提供公共产品或劳务。此外，由于外部效应的存在，私人不能有效提供也会造成其供给不足，这也需政府出面弥补这种“市场缺陷”，提供相关的公共产品或劳务。（二）农村公共产品的范畴农村公共产品是公共产品一个组成部分，它也具有一般公共产品的特性。但是由于农村社区的特殊性，农村公共产品也有其特殊性。1.农村公共产品的一般范畴农村社区的公共产品是相对于由农民或家庭自己消费的所谓“私人产品”而言的，是由当地农村社区居民参与共享的“产品”。农村公共产品是指只能满足其特定社会的公共消费欲望的产品或劳务。它具有一般公共产品的基本特点，即排他性、非竞争性和不可分割性。公共产品又可分为“硬”的公共产品和“软”的公共产品。“硬”的公共产品如交通、通讯、电网等基础设施，保障农业生产的水利基本建设以及农村教育、科研等。“软”的公共产品包括信息、技术服务、技能培训、公共秩序维护、制度安排以及政策等。公共产品可分为纯公共产品和准公共产品，在农村公共产品中很大一部分是属于准公共产品，即其性质介于纯公共产品与私人产品之间的一种公共产品，其特点为：一是具有效益上的外溢性，即不仅社会受益，而且个人也受益；二是或多或少存在着消费上的排它性，即并非本地区全体居民受益，而是在一定约束条件下的居民或企业受益；三是或多或少地存在消费上的部分性，即随着供给范围的扩大，其成本也呈现一定程度增加，因而并不完全具有非竞争性。根据准公共产品理论，准公共产品按其公共性质，可以将其分为接近于纯公共产品的准公共产品、中间性准公共产品和接近于市场产品的准公共产品三类。这三类准公共产品由于其公共性不同，因此，政府与受益人在成本分摊下的比例在理论上也应当不同，比如第一类准公共产品政府承担部分可能在60—80％，第二类准公共产品政府承担比可在40—60％，而第三类一般应在30％以下，或以政府贴息的方式来分摊成本。其中农村教育、科研、科技推广示范等应属于第一类准公共产品，而技能培训、技术信息服务等应是第二类，卫生保健、文化娱乐、体育设施等应属第三类准公共产品。2.农村公共产品的特殊性农村社区具有边缘性和生产分散性，即农村社区处于中国行政区划的最底层，以及农村社区内的生产规模较小且经营分散，农村的边缘性和生产分散性决定了其公共产品供给的特殊性。首先，农村的边缘性决定了乡镇以上各级政府提供的全国性或地方性公共产品都有复盖到农村的可能，有些农村公共产品也是对上级政府提供的公共产品的配套和延伸，因此，农村公共产品还具有多层次性。其次，农村分散生产经营状况决定了一些在城市中的可以由私人提供的产品，在农村则要由政府来供给，以公共产品的形式提供。比如新技术、新产品，在工业中这可能完全表现为一种企业行为，可是在农村，在一项农业新产品、新技术推广之初，由于农民对技术的信任度低，表现为对新产品、新技术的排他性，造成新产品、新技术的市场需求不足，推广者面临市场风险，导致推广的困难，但是新产品、新技术对农业生产全局具有战略意义。因此，新产品和新技术的推广，需要国家来提供或者政府给予一定的补贴。（三）农村公共产品的功能农村公共产品供给对于促进传统农业转向现代农业，以及农村工业化都具有重要的现实意义和长远的战略意义。第一，农村公共产品供给会降低包括生产成本、运输成本、销售成本、风险成本和决策成本在内的农村私人活动的总成本，从而提高农村私人生产活动的效率。第二，农村公共产品的供给可降低农业的自然风险和经济风险。如发达的水利设施可以提高农业抗自然灾害的能力，发达的病虫害防治和预测、预报系统可以减少病虫害造成的损失，发达的农业保险体系会进一步分散风险，提高农业生产的稳定系数；市场信息系统会降低农产品的市场风险，增加农产品生产和销售的稳定性，减轻受纯粹市场力量作用而引起的波动性。第三，完善的农村公共产品会促进农业生产的专业化、规模化、商品化、产业化、市场化和可持续化的发展，可直接或间接地促进社会分工的发展（这也正是农业作为一种“母亲产业”所特有的功能），进而有利于提高整个社会的劳动生产率。第四，农村公共产品的有效供给是建立统一市场的前提和基础，市场的联接和沟通，市场信息的聚集、传播和扩散，市场物流的进入和输出，市场商品的贮存和储备，市场的管理和清算，以及进出市场人员的公共生活服务等，都无法离开必要的物质技术基础，否则无法运转。（四）农村私人产品对农村公共产品的依赖性改革开放以来，我国农村实行家庭联产承包责任制，农民生产私人产品主要是以个人行为为主，其组织形式是以户为单位，单个农民的私人产品对农业产出份额非常微小。所以，农村私人产品的生产具有较强的分散性。这种分散性的组织形式个人行为就决定了农民私人产品的生产对农村公共产品的供给有着强烈的依赖性，而且，农村经济市场化程度越高，私人产品生产越多，对农村公共产品的依赖性就越大。农村公共产品的供给对农村私人生产具有象技术增长“包络线轨迹”的类似特征，即随着社会生产和人类生活水平的提高，对农村公共产品的要求也越来越高，适应农村社会经济文化水平的不断提高，产生对相应的新的公共产品的需求，而且低级公共产品向越来越高级化方向发展和演进。三、农村公共产品供给的实证分析（一）农村公共产品供给状况20世纪90年代之后，农民收入增长幅度趋缓，城乡居民的收入差距越拉越大，可是农村的基础设施水平与城市比较远远不是其收入差距的倍数所能反映的。在我国农村，还有许多居民没有获得符合卫生标准的饮用水，农村有近50％尚未饮用自来水；缺乏必要的医疗卫生设施和服务；九年义务教育制度的目标亦未能实现；交通网、能源网、信息网等基础设施严重滞后。这些设施，在城市是免费或以低收费（带有补贴性质）供应市民，而在广大农村，大部分基础设施甚至是村民集资建设的，比如道路、饮用水、社区内的广播系统以及路灯等都是完全由农民自己出资兴办的。（二）农村公共产品的投入不足由于我国统计口径问题，难以取得严格按上述分类划分的数据，我们姑且按公共产品的内涵粗略划分为支援农业生产支出和农村水利气象等部门的事业费、农村基本建设支出、农业科技三项费用和农村救济费四项。从对农村公共产品总体投入情况看，改革开放以来财政农业支出占财政支出的总体比重是较低的，如果剔除水利气象等事业费支出，农村投入只占财政支出的3％左右。从财政投入的结构来看，财政对农村的支出主要提供支援农业生产和农村水利气象等部门的事业费和基本建设支出，这两项一般都占到94％左右，农业科技三项费用所占比重不到一个百分点，而这一部分可更为有效地为私人产品带来边际产出增加。即便如此，有限的财政支农资金也还不能完全到位。据统计，大约有30％的支农资金不能及时到位或根本不到位，被短期或长期挪作它用。1993年国家财政、金融渠道向农业的投资为1265亿元，实际用于农业的只有713亿元，1994年净流出814.3亿元。所以，导致财政支农资金出现严重的“农转非”现象。联合国粮农组织曾要求广大发展中国家农业研究的投资从1980—1990年每年应增长8％，投资份额应占到农业总产值的0.6％左右，我国实际上远没有达到联合国的最低要求；与发展中国家相比较，发展中国家对农村基础设施的投入的一般水平为10％左右，而我国只有3％左右。可见，我国财政对农村公共产品投入过低，不能满足和适应农村经济发展的需要是一个不争的事实。（三）农村公共产品供给的基本特征特征之一：农村公共产品的体制外供给由于公共产品具有较强的“外部性”，因而它们的生产或供给往往是与“公共财政”相联系的，成为政府活动的重要组成部分。公共产品供给制度由公共产品供给的决策制度、公共产品的资金投入或成本分摊制度、公共产品供给的资金使用与管理制度三个基本要素构成。决策制度是公共产品供给制度的基础，公共产品的成本分摊制度是根本，而资金使用与管理制度则是公共产品供给的保证。改革开放前，农村公共产品的供给主要靠国家，人民公社制度的基本特征是政社合一，无论生产队还是公社一级，都在一定程度上履行政权职能，同时也是一个经济组织，在这一体制下，公社区划范围内对公共产品的需求主要靠公社内部解决。人民公社体制的废除，实行家庭联产承包责任制后，并没有改变人民公社时期的体制外公共产品供给的体制，并一直延续到今天。首先，从公共产品供给的决策制度来看，农村公共产品供给决策程序是“自上而下”，即农村公共产品的供给在很大程度上取决于“上级”的偏好，由“上级”决定提供公共产品供给的品种和数量，没有建立起公共产品需求的表露机制，不能真正反映农村社区内多数的需求意愿。其次，从公共产品供给的成本分摊制度来看，农村税制改革后，国家和地方政府实行财政包干，除大型水利建设、农村电网等外，国家把地方建设的任务交给地方政府（主要是县乡政府），不再象农村改革前通过拨款加以支持。根据《农业法》，农村主要的、大型的、跨区域的公共产品筹集是中央、地方和农民个人三方共同负担，但是中央财力有限和资源分配的非农偏好，导致支农支出数量偏少。而由于当地政府的财力限制，对于不能带来政绩或社会福利的公共产品难以有效供给。农村公共产品供给的基本格局是纯公共产品由政府财政承担（主要体现为党政机构的行政支出），准公共产品或不能有效供给，或由农民自己承担。所以，与城市公共产品供给相比，农村公共产品的供给呈现为体制外供给。特征之二：“软”公共产品供给不足农村公共产品供给中，当地政府在有限的财力约束下，更愿意投向“硬”的公共产品如道路、水利基础设施