农民工子女义务教育权利法律保障研究

1农民工子女义务教育权利法律保障研究论文摘要：党的十七大报告明确提出，“保障经济困难家庭、进城务工人员子女平等接受义务教育”。同时还提出“教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础”，“优化教育结构，促进义务教育均衡发展”，因而，如何按照科学发展观的根本要求，认真解决农民工子女义务教育问题，已经成为摆在各级政府部门、理论界、实践者面前的一项重要课题。在综合当前学术界对农民工子女义务教育研究成果的基础上，本文首先通过对农民工子女义务教育权利法律保障的意义进行阐述，然后对当前农民工子女义务教育存在的主要问题进行剖析，最后提出了一些有针对性的政策建议。关键词：农民工子女义务教育权利法律保障建议一、农民工子女义务教育权利法律保障的意义（一）农民工子女义务教育权利法律保障是教育公平的内在要求从农民工子女义务教育在国家教育体系中所处的位置来看,它属于基础性教育,承担着打好基础的任务。农民工子女义务教育搞不好,整个民族素质的提高就难以保证,而作为整个国家教育大厦的根基,农民工子女义务教育办不好,大厦就不稳固。要办好义务教育,就得讲求义务教育的公平。公平的教育特别是公平的义务教育不仅仅是社会对教育的要求,而且还是教育的内在要求。从义务教育的主体看,义务教育是面向一切孩子的教育。它要求全社会不论贵贱等级,不管肤色和种族,不分流动人口还是常住人口,所有的适龄儿童都有权利进入学校接受教育,显示着强烈的民主性。对政府和教育行政部门来说,应为所有适龄儿童少年提供平等的受教育机会①。接受教育公平的确立,对于逐步消除因地区间经济、文化、教育发展的差别和公民家庭————————2①刘健.无差别教育是实现教育公平的底线.中国农村研究网,2005.06.07之间经济状况的差别而造成的教育不公等现象,为公民的自我发展提供平等的条件,都具有十分重要的意义。（二）义务教育公平是公民维护法定利益的权利建国以来,我国党和政府高度重视教育事业尤其是义务教育的发展,先后颁布了《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国教育法》、《国务院关于基础教育改革与发展的决定》、《流动儿童少年就学暂行办法》等一系列的法律,为适龄儿童、少年享受公平的义务教育权利提供了法律保证。通读所有的法律条文,我们可以发现,只要是适龄儿童、少年,不分民族、家庭、性别、职业、财产状况、宗教信仰等,都依法享有平等的受教育机会。由此可见,义务教育不仅是法律保证实施的教育活动,具有法律的强制性,而且是保护全民教育权,保护全民德智体全面发展的教育,它不是一部分人所拥有的特权。能够公平地接受义务教育,是每个人的权利,不管你是常住人口还是外来民工。这种权利不需要竞争,不需要个人行为或通过“交换”其他资源来获得,它必然是通过政府行为来实现的,也是国家、社会、家庭必须保障的。任何以户籍制度、经费短缺等为借口推卸为适龄外来民工子女接受公平的义务教育提供保障的责任,不仅是违背法律,更是违反了人权。(三)义务教育公平是当地经济发展的动力英国经济学家哈比森曾说:“人力资源⋯⋯是国民财富的最终基础。资本和自然资源是被动的生产要素，人是积累资本,开发自然资源,建立社会、经济和政治组织并推动国家向前发展的主动力量。”3根据预测,到2020年,我国的城市化率将达到60%左右。对于我国特殊的城乡二元结构的国情来说,这意味着城市化率每年需提高约1.5个百分点。而城市化水平每提高一个百分点,就意味着要有1500多万农村人口转移到城市,也就意味着大量的流动人口及其流动儿童、少年会留下来,由农民转化为市民①。义务教育是对个体发展起点进行调整的起码的“保底教育”,是为整体发展打基础的教育,是提高个体素质的奠基工程。如果城市农民工子女因为这样或那样的原因不能接受公平的义务教育,那么其个人的发展必然缺乏起码的知识、技能和各种基本素养。如果这些人连自身生存与发展的最基本能力都缺乏,又如何去为流入地和国家的经济发展作贡献?因此,要促进流入地和整个国家经济的发展就必须重视城市农民工子女的义务教育公平问题,切实采取措施保障他们享有公平接受义务教育的权利。（四）义务教育公平是构建和谐社会的内在要求我国社会正在以前所未有的速度向城市化迈进,数以亿计的农民工到发达地区打工,他们既是这一伟大历史变革的主体,也是这一变革的结果。党的十六届四中全会提出建设和谐社会。何为和谐社会?和谐社会的一个显著的标志,就是社会各阶层能互相融洽,平等共处,形成良性、公正、合理的互动结构。对城市来说,面临的一个重大课题就是要让外来流动人口融入到城市中来,建立一套让这一群体享受————————①陈晓蓓.共沐阳光雨露：中国九城市流动儿童状况调查[N]，新华网，2003.12.194社会公共资源的制度,通过支付一定的“和谐成本”,形成和谐相处的良好发展局面。二、当前农民工子女义务教育存在的主要问题近年来，在各级政府、社会各界及教育部门的共同努力下，各地重视解决农民工子女接受义务教育的问题，坚持“以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主”，不断挖掘公办学校的办学潜力，积极扶持并提升以农民工子女为主的民办学校和定点学校的办学条件和质量，不断扩大免费义务教育覆盖范围，让农民工子女有条件地享受当地居民的同等待遇，一定程度上保障了农民工子女义务教育的权益。同时随着工业化、城镇化以及新农村建设进程的进一步加快，进城务工人员人数逐年增加，其子女就学问题越来越成为群众最关心、最直接、最现实的问题，因此受到各级党委和政府的高度重视。最近几年，教育行政主管部门在政府的正确领导下，把解决进城务工人员子女就学问题放在促进社会公平、构建和谐社会的高度来认识，积极探索，不断创新，努力使进城务工人员子女学有所教，促进教育均衡发展，在缓解进城务工人员子女义务教育阶段就学问题方面取得了较为显著的成效，受到教育部的充分肯定和社会各界的一致好评。然而，在逐步解决进城务工人员子女就学问题的过程中，新的情况和问题也日渐显露：（一）安全无法保障流动人口的工作大多不稳定,工作变动导致了居住场所的不固定,而且流动人口出于经济上的考虑,租住房往往都是在环境较差、出行5不便、租金低廉的地方。这样一来,学校和家庭无法建立稳定的联络方式,致使家庭教育和学校教育无法有机结合起来,学生脱离家长监护问题非常突出，而且导致学生的出行安全无法保障。（二）教学内容相异一般来说,农民工子女大多是从偏远农村的学校转入他校。他们的文化基础较差,所采用的教材版本往往不同（尤其是英语教材）,不同的教学进度、不同的教学方法以及不同的学习环境导致流动儿童在学习、生活等各方面都出现了不能适应的现象。主要表现为两个方面:1.没有学习热情,缺乏成就感,情绪不稳定,如忍受性低、孤独感强等;2.缺乏团体归属感,易产生不良情绪如反抗倾向、被压迫感等。同时,农民工子女还普遍存在自信心不足、自我评价偏低、自卑、自闭、压抑等心理特征。这些原因导致流动儿童产生厌学态度①。（三）进城务工人员子女中尚不同程度存在一定的心理问题，他们难以真正融入城市文化背景各异、学习方式不同,农民工子女心理发展不平衡。农民工子女大多来自经济条件比较差、物质和精神生活相对贫乏的偏远农村,且农民工子女都是从农村的学校直接进入相对较好的城镇学校,他们和真正的农民并不相同,而是介于城市和农村这两个群体之间的一个特殊群体。他们无法在短时间内适应生活,不同的口音以及不同的教学方式使得他们的成绩较城镇学校孩子差，使农民工子女极易产————————①蒋国河.流动人口子女教育问题:现状与反思[J].河北师范大学学报,2006(2)6生自卑、自控能力不强、意志力薄弱、戒备能力强等不良心理。来自本地孩子的歧视，内心世界对社会差别感受到的强烈不平等，也让农民工子女承受着一定的心理压力。同时，家庭教育和学校教育严重脱节,以致流动儿童在学习心理上也存在一定问题。（四）部分学生家长法律意识淡薄，思想观念落后，文化水平低，学生辍学现象时有发生调查表明,大多数家长对其子女的教育还是非常关注的,但是由于各种客观原因，家长不能对子女的学习进行有效的辅导。流动人口多半来自经济、文化较为落后的农村,较低的文化程度和生活上巨大的压力让他们没有能力、时间和精力来科学合理的教育孩子。因此，家长能否提供良好的学习环境和学习上的帮助对学生适应性有显著影响。（五）我国现行的经费管理体制和户籍制度与人口流动需求不相适应①长期以来，我国实行“地方负责、分级管理”的义务教育体制。一些农民工子女在离开原居住地时，没有相应的教育经费随之流转，其父母就业所在地也没有相应的教育经费预算，致使地方政府职责不明确，管理不到位，办学经费不落实。有的地方规定农民工子女要与当地居民享有同等待遇，须“在同一居住地连续居住并依法缴纳社会保险费满五年、有稳定职业、符合计划生育政策”。另外，流动人口————————①冒浩文/胥志伟.外来学龄儿童就学何时不难[N]，《人民日报》，2003.9.187情况比较复杂，致使教育部门难以掌握适龄入学的农民工子女基数，落实当地教育计划。（六）流入地义务教育资源与农民工子女教育需求有很大差距由于进城务工人员分布广、学生数量大、增长快、流动性强，对地方财政、市政建设和管理，定点学校的发展还不能完全满足进城务工子女就学的需要，以及学校带来的巨大压力。国家从2009年起在全国统一取消义务教育阶段借读费的规定，出现新的办学经费短缺。（七）一些地方没有将农民工子女教育纳入发展规划教育投入少，学校用地缺乏安排，造成一些民办学校必须租赁土地办学，增加了民办学校的办学负担，而这些负担最终又转嫁到学生身上。一些地方城市规划缺乏前瞻性，农民工聚居的城乡接合部校舍建设质量、资金和师资等方面存在一些问题，教育供求矛盾非常突出。（八）一些定点学校办学条件、教学质量及管理水平亟待改善和提高民办学校发展滞后，普遍存在办学条件差，特别是教师人数偏少、待遇较差、素质偏低、流动频繁，影响教师队伍的稳定和教学质量的提高。还有一些城市存在一批未获批准的民办民工子女学校，办学条件更差，严重影响教育质量。三、农民工子女义务教育权利法律保障的建议农民工问题事关我国经济和社会发展全局。保障农民工子女义务教育的合法权益，不仅是关系到全国上亿农民工的切身利益、事关上千万农民工子女未来发展的现实问题，也是涉及推进义务教育均衡发8展，实现社会公平，提高国民素质，影响社会和谐稳定的社会问题。为此，提出以下建议：（一）提高认识，加强领导各级政府应站在全局和战略的高度，贯彻落实《义务教育法》中关于农民工子女由“当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件”的规定，按照“公平对待，一视同仁”的原则，尊重和维护农民工的合法权益，消除对农民进城务工的歧视性规定和体制性障碍，使他们的子女和城市职工享有同等的受教育的权利和义务。把做好农民工子女教育工作作为本地巩固提高义务教育工作的重要指标，并作为考核政府、教育行政部门和学校的重要依据。进一步完善“两个为主”的政策，加快户籍制度改革，取消城乡户籍壁垒，破除城乡分割，逐步取消各地对非户籍生入学条件的限制，把常驻人口纳入地方公共服务的范围，纳入政府教育的日常管理。各有关部门应加强工作联系和沟通，实现工作联动机制，为农民工子女创造平等、宽松、优越的教育环境。（二）建立农民工子女教育的经费保障机制强化各级行政主管部门的支出责任，建立和完善中央和流入地省、市和县级政府合理分担的筹措教育经费的机制，对农民工子女较多的地区实行财政转移支付制度，划拨相应的教育经费，减轻流入地过重的财政负担。流入地政府要把农民工子女义务教育列入教育经费预算，切实增加教育投入。可探索由流入地政府根据接受学生的数量向流出地政府报销适当教育经费的“教育券”制度，激发各地接收农9民工子女入学接受教育的积极性。（三）建立健全以公办学校为主体，民办学校为补充的农民工子女教育网络应加强接收农民工子女公办学校的基础设施建设，积极挖掘现有公办学校潜力，增加公办学校学位，逐步提高农民工子女接受公办义务教育的比例。进一步促进和规范民办学校发展，加强对民办学校的经费补贴和扶持力度，切实加强对民办学校的指导和管