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农民工市民化的城市住房政策研究：基于国别经验的比较张国胜1王征2（1.云南大学发展研究院，云南昆明650091；2.武汉大学经济与管理学院，湖北武汉430071）摘要：如何解决农民工在城市的住房是中国城镇化进程中面临的严峻问题。通过对其他国家解决城市外来人口的住房、治理贫民窟的经验与教训的分析，中国农民工市民化的城市住房政策应该是：政府高度重视并将农民工纳入城镇公共住房视野、大力推进公共住房建设并出台配套政策和长远规划、培育城市房屋租赁市场、改变农民工安置区的建设理念、妥善规划城乡结合部的发展、集合社会大众的力量等。关键词：农民工;农民工市民化;住房政策中图分类号：F287.8文献标识码：A文章编号：AStudyofCityHousingPolicyofPeasantEngineeringCitizens:BasingonInternationalCompareofExperienceZhangGuo-sheng1Wangzheng2(1.SchoolofDevelopmentStudies,YunnanUniversity,Kunming650091,China)(2.EconomicsandManagementSchool,WuhanUniversity,Wuhan430073,China)Abstract:HowtoresolvecityhousingofpeasantworkersisaflintyproblemthatChinahastofaceintheprocessofurbanization.Afterstudyingtheexperiencesandlessonofothernationssolvingthehousingofexoticpeopleandfatheringslums,wethinkthecityhousingpolicyofpeasantworkersshouldtobethatgovernmentshouldattachimportancetopeasantworkershousing,peasantworkerscanpossessofpublichousingincity,energeticallypushtheconstructionofpublichousing,designsyntheticalpolicesandlong-rangeplan,amelioratethepolicyofhiringandsaleofhouse,reformtheconstructionnotionofresolvingthehousingofpeasantworkersandappropriatelyprogramthedevelopmentofthecoalescentareaofcityandcountry,etc.KeyWords:peasantworker;peasantengineeringcitizens;housingpolicy农民工市民化是中国工业化、城镇化发展的必然趋势，也是解决农民工出现后所产生的许多社会经济问题的根本出路。所谓农民工市民化是指借助于工业化和城镇化的推动，使农民工在身份、地位、价值观、社会权力以及生产、生活方式等方面全面向城市市民的转化。显然，在这个过程中，政府必须要考虑他们在城市的住房，通过相应的住房政策以帮助农民工在城市安居乐业，避免目前的城中村、“棚户区”演化成“贫民窟”，这是中国在城镇化过程中面临的严峻问题。但是，作为一个发展中的国家，要想妥善解决近2亿农民工在城市的安居乐业，这将异常艰难。在这方面，其他国家解决城市外来人口①的住房、治理贫民窟的经验与教训值得我们借鉴。收稿日期：2007－08－15修回日期：2007－11－07基金项目：国家社科基金重大招标项目“工业化和城镇化进程中的农民工问题研究”（批准号05&ZD056）作者简介：张国胜（1977—），男，湖南临湘人，讲师，经济学博士。①这种外来人口既包括工业化时期向城镇转移的农村剩余劳动力，也包含了除技术、资金移民外的其他移民，其主要特征都是迁入城市后，凭借自身的力量都难以顺利地融入城市生活。一、成功解决城市外来人口住房的案例（一）新加坡随着外来人口的大量涌入，在独立后的很长一段时期内，新加坡的城市住房严重短缺。针对这种情况，政府采取了一系列综合治理的措施，出台了“居者有其屋”的住房政策。经过多年的努力，今天的新加坡已经没有贫民窟和移民聚居区，是解决城市外来人口与低收入者住房问题的一个成功典范。纵观新加坡的城市住房政策，主要有以下特点：首先是在1960年成立了房屋发展局[(HDB)HousingandDevelopmentBoard],开始了大规模的公共建屋计划。成立的初期，HDB的主要任务是大规模地建立公共住房，满足包括外来人口在内的中、低收入者的住房需求，图1的数据显示了这一时期，居住在公房的人数大幅度地上升。进入70年代后，HDB开始关注如何帮助那些居住在公屋中且无力购买私房的低收入者拥有自己的住房，鼓励“居者有其屋”。同时，HDB也越来越注意公房周围的环境以及住户的居住质量，表一的数据表明了80年代后，有超过85％的人居住在有3间或以上房间的公屋中，这一有效的措施成功地避免了旧的公屋居住区变成为贫民区。表一：1980—2000年，新加坡HDB拥有的单元住宅的类型分布[1]365-376年1-2间屋%3-4间屋%5间屋%行政单元住宅1980117.86331.6231.72262.220.4955.51985108.67119.7382.01469.245.0978.2199070.90311.4454.09072.871.75411.521.602199561.0958.7477.88368.3111.66416.044.100200057.3646.8540.99863.9181.49821.463.439其次是实施“公共组屋”计划。所谓“组屋”，除了有套间、单元含义外，还包含其他三个方面的意思：居民住房建设是整个城市建设的有机组成部分，促进多民族在新加坡的融和，促进多代家庭成员的在组屋内亲密无间的组合。通过“公共组屋”计划[2]，新加坡做到了多民族、不同收入阶层在居住区位上的融合，避免了特定民族与收入人群在特定区域的集中，消除了产生了贫民窟的条件；实现了以家庭为单位向低收入者提供住房，尽量避免贫困在代际间复植。0102030405060708090100196019651970197519801985199019952000year%图1：1960—2000年，居住在公共住房中的居民占全国居民的百分比【1】363-368第三是有效的土地调控措施。首先是修正《土地征用法》，授权政府以低于市价的标准为公共用途征地，保证公共建屋计划的用地需求；第二是合理考虑不同用途的用地需求，做到公屋与周围基础设施建设用地的合理协调，创建宜人的居住环境[3]；第三是政府在利用公共资金兴建基础设施，促使土地价值上升时，极力避免私人从土地增值中获利，以保证增值收益用于公屋建设等。第四是强制性的住房储蓄。成立初期，新加坡的强制性住房储蓄是雇主与员工各缴纳员工工资的5％，这一比例一直维持到1968年。之后，新加坡政府开始大幅度地提高这一比例，1984年更是达到了25％，这就意味着总储蓄相当于工人工资的50％。后来，这一比例有所下调，但也基本上稳定在20％左右[4]。（二）日本二战后，日本由于农村人口向城市大量转移、列岛改造、大城市周围房地产炒卖等，城市住房问题也非常突出。为了解决这些问题，日本政府推出一系列的（公共）房屋政策，取得了不错的效果。首先是成立了相应的管理机构——住宅局，强化房屋建设等的综合管理。在其引导下，日本开始了住宅建设的“5年计划”。表二的数据显示这一计划的成果十分突出，从1966—1995年，日本新建房屋4480.03万套，完成了住宅建设计划的83.2％，其中公有住宅1970.82万套，完成计划的115.7％。表二：日本住宅建设5年计划及其实施[5]时间计划成果总建设户数公有资金住宅公有资金住宅占（万户）（万户）总建设户数（％）总建设户数公有资金住宅公有资金住宅占（万户）（万户）总建设户数（％）第一1966－1970第二1971－1975第三1976－1980第四1981－1985第五1986－1990第六1991－1995第七1996－200067027040.30％957.6383.840.08％86035040.70％77035045.45％67033049.25％73037050.68％730352.548.29％673.93256.5338.06％828310.837.54％769.8364.947.40％610.4323.152.93％835.6313.837.55％762.3401.752.70％其次是政府大力支助（公营）住宅建设，采取了提供住宅补贴、重点支助、财政拨款等多项政策。其中住宅补贴是整个政策的核心，日本的住宅补贴分两种，第一种是通过GHLC(GovernmentHousingLoanCorporation)向低收入者租房、购房提供直接补贴与低息贷款，第二种是通过GHLC与日本开发银行向房屋建设等部门提供优惠贷款[6]616。第三是有效的金融保障——住宅金融公库。它以GHLC为核心，在（公营）房屋金融方面起到了非常重要的作用。日本33％的新房建设都得到了GHLC的金融支持，同时在私人住宅贷款中，GHLC也承担了超过40％的房屋贷款[7]。一般而言，GHLC的贷款比商业银行的贷款时间要长，利率要低。GHLC由国家出资，每年接受国家的融资，对融资过程中出现的亏损由国家财政予以支助。第四是富有特色的公营住宅体系。日本的公营住宅体系在解决低收入家庭的住房问题上发挥了重要的作用，主要特点是：（1）房屋面积相对较小；（2）租金甚低；（3）提供给贫困、低收入人群；（4）将私有出租房纳入公营住宅视野，只要租户满足一定的条件，政府仍然给予租金补贴。图2的数据表明，这种公营住宅在整个国家房屋构成占到了较大的比例。即便如此，在诸如东京这样的大城市，公营住宅仍然是供不应求，平均而言，一套公营住宅的申请家庭就高达35.5户[6]625。为解决这种局面，1996年日本政府修改了《公营住宅法》，提出了公营住宅源的新思路：一方面继续兴建公营，另一方面租用、收购民间住宅。不过，由于日本收入分布相对均衡，这种公营住宅除在大城市供不应求外，在其他的中、小城市还是基本上能满足当地低收入家庭的住房需求。（三）德国由于战争的破坏和移民的大量涌入，二战后德国城市住房也空前紧张，面对这种情况，德国政府采取了多种措施，形成了综合的住房保障政策，取得了不错的效果。首先是于1950年颁布了《联邦住宅建设法》，将住宅建设纳入全国公共任务，予以优先重视，并通过税收、土地、金融等给予大力支持。同时注意集合社会大众力量，充分发挥政府、社会团体、企业和个人等多方面的积极性，多渠道的建房。其中最典型的是福利性公共住宅，由个人、非盈利住宅公司、自治团体在政府资助下建造，向贫困、低收入人群出售、出租。战后，德国政府支持建设了相当规模的福利性公共住宅，为解决房荒发挥很大的作用。其次是富有特色的住房储蓄制度。它是居民购、建房的互助合作融资体系，包括三部分内容：（1）先由储户根据自己的住房需求和能力，与住房储蓄银行签5%2%26%4%63%提供给低收入者的公房提供给非低收入者的公房私有出租房单位提供的住房私人住宅图2：日本城市住房的构成[6]618-632订储贷合同，当储贷金额达到一定比例后，就可获贷款权；（2）住房储蓄独立于资本市场，贷款利率长期固定，低息互助；（3）政府对住房储蓄进行奖励。第三是给予房租补贴。这是德国政府保障低收入居民住房的主要方式，具体做法是根据家庭人口、收入及房租支出情况确定，补贴的资金由联邦政府与州政府共同负担。对于低收入居民，实际交纳租金与可承受租金的差额由政府负担，补贴期限为15年，期满后根据情况