我国粮食最低收购价政策的现状问题及完善对策贺伟

2010年第10期我国粮食最低收购价政策的现状、问题及完善对策贺伟内容提要粮食最低收购价政策施行6年来，已经在稳定粮食价格、促进农民增收、服务宏观调控等方面发挥了显著作用，达到了政策的设计预期，受到了地方政府和种粮农民的欢迎。面对粮食供求关系发生的新变化，现行政策的一些消极影响和操作中存在的问题日益突显，制约了政策效果的充分发挥。为此，要进一步完善和细化政策在价格制定、信贷管理、财政补贴、购销监管等方面的操作措施。同时，继续深化粮食收购政策的市场化改革，逐步建立起以差额直补方式为主的最低收购价政策。关键词粮食最低收购价政策执行预案托市收购补贴粮食收购政策是粮食购销制度的重要组成部分，也是历次粮改的重点内容。在国家全面放开粮食购销市场以后，国内粮食生产保持良好势头，局部地区农民“卖粮难”问题比较突出，加上国际国内粮食价格的联系日趋紧密，国内粮价受外部市场的影响越来越明显。面对复杂多变的粮食购销形势，为了避免出现谷贱伤农和粮价大幅波动，国家于2004年出台并实施了以最低收购价为主要内容的粮食托市政策。目前，最低收购价政策已经施行了6年，从政策层面看，有必要在深入分析今后一段时期特别是后金融危机时期粮食供求形势的基础上，研究提出粮食收购政策下一步的完善思路；从实践层面看，有必要对这些年国家托市收购政策的执行情况和效果进行考察，分析政策执行过程中存在的问题，并提出具体的完善措施。一、粮食最低收购价政策的执行情况及效果粮食最低收购价政策设计的出发点是在充分发挥市场机制的基础上实施宏观调控，即国家每年确定粮食最低收购价格水平并制定相应的执行预案，当市场价格高于国家的托底价格时，执行预案不会启动，粮食收购价格由市场供求形成，各类收购主体按照市场粮价自行收购；当市场价格低于国家的托底价格时，托市预案便会启动，政策执行主体中国储备粮管理总公司及其委托的公司按照最低收购价收购粮食，其他粮食企业还是随行就市进行收购。例如，2004年由于市场粮价在最低收购价格水平之上，当年制定的稻谷最低收购价执行预案没有启动；2007年的中晚籼稻市场价格较高，当年的中晚籼稻最低收购价执行预案也没有启动。最低收购价政策的执行范围有严格规定，一般是主要粮食品种的重点主产区，如早籼稻主要是湖北、湖南、江西、安徽、广西等省区；中晚稻主要是湖北、湖南、江西、安徽、四川、吉林、黑龙江、广西、江苏、辽宁、河南等省区；小麦则主要是河北、河南、山东、湖北、安徽、江苏等省。在品种、区域范围之外的粮食价格完全由市场决定，不执行最低收购价政策。此外，为了便于农民售粮，托市政策的执行时间主要集中在夏粮和秋粮的收获季节，超出政策期限后农民只能按照市场粮食价格出售粮食。如小麦托市政策的执行时间为6月初至9月底；早籼稻为7月中旬至9月底；东北三省的粳稻为11月中旬至次年的3月底，其余各省区为9月中旬至12月底。（一）最低收购价政策的执行情况6年来国家最低收购价政策的执行情况见表1。国家在2004年便制定了稻谷最低收购价执行预案，考虑到我国小麦供需平衡有余的实际情况，小麦价格下行压力较大，加上各小麦主产区对政府托市的要求十分强烈，国家于2006年开始又将小麦纳入到最低收购价范围中来。从价格来看，国家的粮食托市32DOI:10.16304/j.cnki.11-3952/f.2010.10.0112010年第10期收购价格在2008年以前一直维持同一水平没有变化，从2008年开始有了较大幅度的提高。这主要有三方面原因：其一是托市政策从2004年才开始施行，头几年对于最低收购价格水平“提不提、提多少”还在摸索阶段，各方没有形成明确的认识；其二是2008年金融危机爆发以后，国内粮食生产成本较过去大幅上涨，促使政府决定大幅提高托市价格水平，特别是2008年国家根据市场粮价变化的实际情况，连续两次提高最低收购价格以引导市场粮价回升；其三是在2004年至2007年期间，国家制定的最低收购价格多数情况下低于市场粮价，政策的启动情况不理想，没有达到政策设计的初衷。2009年、2010年国家均加大了托市价格的提高力度，其中2009年提价幅度最大，各品种的最低收购价格水平均提高了15%左右。从执行地区来看，稻谷托市政策的执行范围在2008年以后有了明显扩大，早籼稻的执行范围增加了广西，中晚籼稻增加了江苏、河南和广西，粳稻增加了辽宁。小麦最低收购价格执行范围则一直没有发生变化。从托市收购的数量来看，2005年在南方籼稻产区共收购托市稻谷245亿斤；2006年收购托市小麦814亿斤、稻谷165亿斤；2007年收购托市小麦579亿斤、粳稻47亿斤；2008年收购托市小麦835亿斤；2009年收购托市小麦817亿斤、稻谷223亿斤。政策执行6年累计收购粮食3663亿斤，其中小麦占较大比例，这与我国小麦产大于需的实际情况是相吻合的。国家通过施行最低收购价政策，有力拉动了小麦价格回升，在必要时对稻谷价格进行了托底，整体上稳住了市场粮价，保障了农民种粮收益。（二）最低收购价政策的执行效果为掌握政策的执行情况和了解各方面对政策托市的意见，国家有关部门在每年托市政策执行期间对政策执行地区进行实地调研，此外还围绕托市政策的执行效果问题组织开展了多次专题调研。从调研情况来看，粮食最低收购价政策稳定了种粮农民的收入预期，有效调动了农民种粮、地方抓粮的积极性，较好地达到了稳定市场粮价、促进农民增收的预期效果。1、发挥了粮食价格的托底作用，稳定了粮食市场价格。每年最低收购价政策启动以前，市场粮食价格较低，粮食买卖双方观望等待的气氛比较浓厚，市场交易相对清淡。政策启动后，农民大多选择将粮食按最低收购价卖给国有粮库，使得市场上的粮食流通量减少，从而达到了拉动粮价回升的预期目标。有了国家最低收购价做支点，市场粮价始终维持在托市价格附近小幅波动，避免了大起大落。以2006年小麦托市为例，由于当年小麦丰收，在最低收购价政策启动前，主产区市场麦价一直处于较低水平。随着托市政策的施行，小麦收购价格稳步上涨：河南省小麦价格从托市前的0.69元/斤一直上涨至0.75元/斤，此后价格一直保持高位，即便到2007年新粮上市前夕，小麦收购价仍维持在0.70—0.75元/斤之间波动，山东、河北、安徽等地小麦价格在托市收购后，也出现不同程度的回升，政策托底作用十分明显。在2009年稻谷收购期间，早籼稻、中晚籼稻的托市价格水平较2008年有了15%左右的大幅提升，从湖北、湖南等籼稻主产区的地方政府和农户反映情况来看，如果没有政府托市收购，市场籼稻价格将很难稳定在最低收购价格水平，政策确实发挥了市场托底和稳定粮价的作用。2、增加了农民种粮收入，有力促进了粮食生产。最低收购价政策发挥作用的一个关键原因是稳定了农民种粮增收的心理预期，调动了他们发展粮食生产的积极性。在粮食购销市场全面放开以后，农民进行粮食生产的主要目的由过去的自给自足变成了市场出售和竞争，在粮食购销市场上每一个粮农都是独立进行商品生产的“微型资本家”，他们会根据市场粮价变化不断调整粮食供给量。国家通过政策托表1粮食最低收购价预案执行情况表单位：元/斤注：受国际金融危机影响，2008年国内粮食生产成本上涨的速度和幅度较快，国家一年内两次提高最低收购价格，第一次提高后的价格分别为早籼稻0.75、中晚籼稻0.76、粳稻0.79、白麦0.75、红麦和混合麦0.70元/斤，表中所列数据为第二次提高后的价格。资料来源：作者整理332010年第10期市向粮农传递了一个明确的种粮收入保底值，给农民发展粮食生产吃了“定心丸”。从表2来看，自2000年以后，全国13个粮食主产区农民人均纯收入的平均值超过了全国农村居民人均纯收入平均值的水平，而且随着国家托市价格水平的不断提高，主产区农民纯收入的平均值增长速度明显快于全国平均水平，2004年主产区比全国平均水平高出3.3%，到2008年这个数值扩大到4.2%。同时，最低收购价政策有力促进了粮食生产。据统计，我国粮食种植面积从2003年的14.91亿亩恢复增加到2009年的16.22亿亩，粮食产量实现了连年增产。根据国家初步测算，近年来国家的托市政策每年使全国农民增收数百亿元，以2009年小麦托市为例，全年就拉动农民增收100亿元以上，切实发挥了促进农民增产增收的作用。3、国家掌握了大量优质粮源，巩固了调控的物质基础。从卖方的角度看，近几年来国内粮食生产连年丰收，每到收购季节时粮食价格的下行压力很大，主产区农民对国家托市收购的期望很高；从买方的角度看，农业发展银行对托市收购积极给予贷款支持，加上中央财政足额到位托市粮的储存保管费用，国有粮食购销企业按照托市价入市收购的积极性很高，买卖双方的交易热情决定了托市粮大量被国有粮食企业收购。以2006年小麦托市为例，河南省当年的托市收购小麦数量占到当地总商品量的92%，即九成以上的新麦以最低收购价进入国有粮库；在执行托市政策的6个主产省，托市收购小麦数量占到总商品量的70%、总产量的40%以上。此外，在最低收购价预案执行以前，农民基本没有整理粮食后再出售的习惯，不少水分高、杂质不达标的粮食被卖到国有粮库；国家托市以后，政策对收购粮食的质量提出了明确要求，并适当拉大不同质量级别粮食之间的价格差距，调动了农民种、售优质粮的积极性。从这些年的收购情况看，粮食的品质有了显著提高，国家掌握了充足的优质粮源，为实施粮食宏观调控奠定了坚实的物质基础，特别是在应对2007年至2008年上半年国际粮价大幅波动的危机中，“手中有粮”切实发挥了作用，保证了国内市场供应和价格的基本稳定。二、粮食最低收购价政策的主要问题为更好地发挥最低收购价政策在稳定生产、促农增收方面的积极作用，国家宏观调控部门每年都会根据政策的执行情况，对执行区域、责任主体、收购质量、收购价格、费用补贴等方面进行调整，总体来看，各项托市政策措施不断得到完善，取得了较好的执行效果。但同时也要看到，最低收购价政策执行后也产生了一些消极影响，在政策的具体操作层面也还存在一些亟待改善的问题，制约了政策效果的充分发挥。（一）政策执行过程中产生的消极影响1、最低收购价格只能维持或是提高，扭曲了粮食的真实市场价格。在种粮补贴、最低收购价等一系列支农惠农政策的鼓励下，我国粮食生产连年丰收，粮食产销缺口大大缩小，从理论上讲，粮食供求关系的明显缓和应该导致价格下降。但国家出于对保护种粮农民利益、发展粮食生产的考虑，连续提高托市价格水平，在某种程度上扭曲了粮食的真实市场价格。而且，在政策决策过程中，要降低粮食最低收购价格水平存在着极大困难，因为任何一个部门都不愿意承担因为降低托市价格而可能引发的粮食生产下滑风险。连续提高的粮食最低收购价格高于市场粮价，使得当年的大量新粮进入了国有粮库。最低收购价实际变成了市场价格的决定标准，影响了市场机制作用的充分发挥，紊乱了市场调节价格功能。2、国有粮食收储企业“旱涝保收”，进一步改革的动力减弱。托市粮收购并不是一个充分竞争的市表2城镇与农村居民人均纯收入情况比较单位：万吨、元注：我国的粮食主产区包括：河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、河南、山东、湖北、湖南、江西、安徽和四川13个省区。在13个粮食主产区，种粮仍是当地农民群体获取货币收入乃至谋取生计的一个重要手段，因此主产区农民收入的变化情况能够更好地反映最低收购价政策对种粮收入的影响。资料来源：作者根据《中国统计年鉴（2009）》整理342010年第10期场，中储粮总公司及其委托的国有粮食收储企业能够享受到国家的优惠贷款和保管费用补贴，而其他收购主体的资金、储存费用以及市场风险都要自己负担，难以形成公平的市场竞争。托市收购实际上基本被中储粮系统和国有粮食购销企业所垄断，一大批国有粮食购销企业和粮管所成为中储粮公司的委托收储单位，这些企业的经营状况依靠政策性收购业务出现明显好转。不少国有收储企业又重新捧起了吃财政补贴的政策铁饭碗，受委托的国有粮食企业不需要参与市场竞争便能生存甚至扭亏为盈，企业改革改制的压力和动力被削弱了。3、粮食加工业的原料成本上升较快，不利于加工企业发展。由于大量新粮以最低收购价格收入国有粮库，市