浅谈行政诚信在行政法中的地位

浅谈行政诚信在行政法中的地位许小莲摘要:行政诚信应不仅是道德的要求,而且应是行政法的基本原则。行政诚信从道德到法律,并且在行政法中立足,是由于人民对政府的伦理要求提高、现代政府职能的转变、行政权力的性质和行政行为的效力理论、行政诚信在社会信用体系中的地位、政府诚信缺失的现实以及现代行政法理论的发展等多方要素综合的必要和必然的结果。目前,行政诚信原则已在我国一些法律中确定,随着行政法治的发展,这一原则必然贯彻到各种行政行为中,实现其指导价值。诚信,最早是一个非常重要的道德准则,后来法律化。大陆法系法的鼻祖罗马法率先规定了所谓的诚信契约,进入20世纪以后,逐渐在各国法律中作为民法基本原则被普及,并获得“帝王条款”称谓。但在传统观念中,该“帝王”只限于民法私法领域。随着公、私法理论的发展,公、私法划分的非绝对化,传统观念受到挑战。事实上,诚信原则自一战后首先在实务中扩展到公法领域,有德国行政法院的判例为证。二战后,在《德国行政程序法》、《租税通则》、《联邦建设计划书》等法律中直接给予规定。至此,诚信原则真正在行政立法中得到确认,诚信原则冲破了私法的疆域,又在行政法中有了一席之地。行政诚信在行政法中应该作为基本原则被提倡和贯彻,这是由行政实践的发展、人们对政府的期待、行政机关本身的职能及行政权力的性质等因素使然。一、人民对政府的伦理性要求的提高,为行政诚信原则在行政法中的确立提供了思想基础在专制的制度下,实行人治,官僚政府可以任意妄为,不需要承诺守信,人民生活在不可知的惶恐中,对政府的任何要求都是不可能的。我国由于两千多年的封建传统以及计划经济,是人治而非法治,又由于政府行使行政权力实行首长负责制以及在行使权力过程中有较大的自由裁量权,故人治观念根深蒂固,人们习惯于按领导的意志办事,领导换政策也就变,无信用可言,为此我们付出了沉重的代价。从二十世纪八十年代后半期我国对行政机关提出了依法行政的要求,进而又提出了依法治国的方略,我国民主法制建设开始了新的里程,严格地依法办事成为社会的主旋律。经过十多年以后,人们的民主法治思想进一步成熟。尤其是入世后,各种资源共享使我国事务相继融入国际大熔炉,我国的经济、政治和文化也受到重大影响并快速发展。人民民主权利意识深度觉醒,人民对于政府自然也就怀有由一定社会综合条件所决定的关于真诚、善意、守信、合理的道德期待和伦理要求,以实现自己的权益。这些又升华为一种社会理想,作为自然法的化身,和其他价值观念一样对包括行政法在内的实在法产生重要的制约、指导作用。二、现代行政的新变化对政府提出了新要求,政府职能的转变为行政诚信原则的确立奠定了现实的基础近代以前的专制行政就是“治人”,人民只有服从,只有义务,没有任何权益可言。资产阶级革命胜利以后,民主精神才讲“人民主权”、人民利益,自此就有了如何保护社会上个人的利益不受侵犯的考量。然而在自由资本主义时期,行政的职能相对落后,整个国家扮演的是“守夜人”的角色,其政权一般不需要介入到公众生活中去,尤其不需要介入到私人生活中去,实行一种消极的秩序行政模式,其职能只是保证一个有利于资产阶级发展生产和积累财富的和平环境。韦德引述泰洛对当时情况的描述是:“除了邮局和警察以外,一名具有守法意识的英国人可以度过他的一生却几乎没有意识到政府的存在”。[1](P41)此故对政府的诚信要求无必要。然而自由资本主义时代结束,福利国家时代到来以后,问题便完全不同了,社会运行机制发生了深刻变化,“从19世纪末到20世纪,作为近代国家的功能也发生了明显的变化,这主要是行政的功能有了显著的变化,并且以行政功能的积极化、扩大化和复杂多样化为基础带动了许多领域发生了变化。特别是第二次世界大战以后这种趋势飞快扩展并且明显加强。”[2](P16)行政权力发生了巨大的社会渗透,它不但渗透到经济生活的各个领域,而且渗透到政治生活和公民个人生活的其他方面,人们从“摇篮到坟墓”都感受到行政的存在,行政对人们的权益发生着巨大的影响。于是人们普遍要求行政要以普遍提高社会福利为其最终目的,传统自由法治时代的单样化的行政行为,即依靠行政处分,已不符合时代的需要,而应根据不同的行政目的使用不同的行政方式。既然是福利行政或称给付行政则要求国家行为不得损害私人利益,即使出于公共利益的需要而致私人利益受到损害或影响,政府也必须对私人予以补偿或赔偿。三、行政权力的性质和行政行为的效力理论决定了行政必须诚信行政行使的权力,在主权在民的国家制度之下行政权归属于人民或者公众。中国是社会主义国家,宪法规定国家一切权力属于人民,全国人民代表大会是代表人民行使国家权力的机关,一切国家机关均由全国人民代表大会产生,对其负责受其监督。可见行政权力是人民赋予的,人民是“主人”,行政机关及其工作人员是“公仆”,“公仆”自然要诚信于“主人”,一心一意谋发展,提高和保障“主人”的权益,否则行政权力就会异化为“特权”,而失去人民权利的本色。根据行政法理论可知行使权力的行政行为的效力,具有确定力、拘束力、公定力、执行力[3](P78)。确定力是说有效成立的行政行为,具有不可变更力。拘束力是说行政行为成立后,其内容对有关人员或组织所产生的法律上的约束效力,有关人员和组织必须遵守、服从。公定力是说行政机关作出的行政行为,都推定为合法有效,公民、法人和其他组织与行政机关都应加以遵守或服从。这“四力”凸现一个道理:行政行为本身应该是可信任的,不容置疑的。我们的“公仆”应当会从其所肩负的神圣的维护公共利益职责出发作出公正合理的行政行为,否则就违背了人们赋权的初衷。人们组成一个国家就是为了保障自己的权利,如果国家(政府)会侵犯个人有效权利的疆域,那么没有任何人同意组织一个国家(政府)。当然也扭曲了行政权力的本性。因此基于这种对行政行为的信赖基础上而服从行政行为所得的利益应该受保护,否则会产生行政信用危机,后患无穷。四、行政诚信是建设社会信用体系的关键行政诚信是社会诚信体系的一个关键部分,这是由政府在社会中的特殊地位决定的。良好的社会信用体系是社会主义市场经济有效运行的重要条件,我国目前尚处在社会经济转轨时期,社会信用体系尚未完全建立,重建社会信用体系已是当务之急。常言道:“人无信不立,业无信难兴,政无信必衰”,此“政”为政府。在个人诚信、社会诚信、政府诚信所组成的社会诚信体系中,政府的诚信是最大的诚信,是表率,是关键,没有政府的诚信,重建社会诚信只能是一句空谈。打造信用政府,提高政府公信力,应是我国当前解决诚信问题,建立和完善社会诚信体系的重点。也是政府取信于民之本,是施政之基。政府要努力建成诚信的政府,提高政府的诚信力和信用度,作社会诚信的表率。政府讲诚信,不仅反映公务员素质和品德,更反映了政府执政为民的政治责任,关系到政府良好的信用形象。政府诚信是最宝贵、最重要的资源,是行政文明的重要标志,是凝聚民心,号召社会,积极推进改革开放和社会经济发展的强大动力。可是,我国现实生活中政府诚信存在普遍缺失的倾向,主要表现在:一方面,政府机构内部缺乏诚信。在纵向机构和人员之间,朝令夕改、滥发指示、虚报浮夸、隐瞒欺骗、阳奉阴违的现象严重。在横向机构和人员之间,存在互相争权夺利、人身依附、互相倾轧、推卸责任的现象。另一方面,政府机构对公众缺乏诚信,这表现在多方面:一是政府决策的短视性、随意性和私利性,“拍脑袋决策、拍胸脯担保、拍屁股走人”的现象严重。二是政府践诺能力丧失,对自己的行为出尔反尔。三是政府信息不透明,如政务暗箱操作、财政收支和执法程序不透明等。四是形式主义严重,不少地方政府为了彰显政绩,大搞形象工程、乱提综合指标,编造假报表、假信息。五是政府直接执法违法,不仅在经济活动中违反合约,有时还再现为政府欠债和赖债行为。六是一些政府工作人员整体素质欠缺,存在知法犯法、欺压群众的现象,不能在公众中树立诚信形象。[4](P74)政府的这些失信行为造成了极坏的影响。要改变这些现象,除了加强行政机关及其工作人员的道德建设外,最有力的是切实加强行政诚信立法,也就是在行政法中将行政诚信作为一个基本原则予以规范,并完善。五、公私法的相对融合为行政法援用私法的诚信原则提供了理论基础公法和私法首先是大陆法系国家学者划分法律的一种方法,现为我国多数学者接受。根据传统法学理论,公、私法的划分是清晰而又严格的,公法和私法有着本质的区别,私法以任意规范为主,而公法多为强制性规定,两者之间不得混合,在这个问题上的混同从某种意义上可能会带来对公法和私法赖以存在的基础的动摇。如以奥托、迈耶为代表的部分学者认为作为公法的行政法与私法有着本质的区别,因而,私法原则不可以适用于行政法领域。[5](P32)特别是诚信原则从本质上讲是对确定性规范不足的补充,如适用于公法,就有可能破坏公法的严格性。因此,诚信原则不能适用于行政法。但是,现代国家,特别是政府成为一种给付和服务主体之后,开发社会文明、增进人民福利、提高人民生活水平,已成为国家责无旁贷的职责,在这种情况下,国家与人民的关系较以前有了根本性的改变,在他们之间产生了越来越多的类似于私人契约性质的法律关系。为维护这种新型的法律关系以及巩固传统的法律关系,国家不得不致力于提高自身的公信力,保护人民基于信赖所产生的合法的和合理的权益,以维护法律秩序的安定性,实现提高全民社会福利的职能目标。这种需要无疑导致了公法与私法的相对融合,促进了公、私法理论特别是两者之间关系研究的深入,越来越多的学者倾向于认为公私法之间虽有区别,但这些区别并非绝对,而且也不排斥私法原则的援用,只不过,由于公法在主体与性质上的不同,诚信原则在具体含义与适用规则方面必须体现各自的规律和特征罢了,从而为诚信私法原则在公法领域内的适用奠定了法律上的理论基础。事实上早在1926年诚信原则就在德国司法实践中采用,二战以后在行政立法上得到确认,在德国等大陆法系国家行政法上一般表述为“信赖保护原则”,在英国法中,诚信原则表现为“合理期待原则”,在美国,行政机关改变长期施行的政策时,如对真诚信赖政策的人产生影响,则不能通过裁决,而必须制定法规。而且,行政机关通过裁决建立规则不能违反原先得到政府同意的习惯。我国改革开放后,从发展经济的角度,诚信原则被提出并被上升为法律。先是作为民法原则。如我国1986年的民法通则》第4条就规定,民事活动应遵循诚实信用的原则,以要求所有的民事行为。学者根据国外立法状况,将其解释为:应以诚实信用的方式行使权利,应以诚实信用的方式履行义务。1999年的《合同法》即取此意规定:当事人行使权利,履行义务应当遵循诚实信用原则。行政机关及其工作人员行使职权,履行职责应该遵循诚实信用的原则,法律中虽然没有统一的明确的规定,但是从宪法和法律的相关规定中可以引申出这个原则。如1982年宪法规定:一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。这要求行政机关必须对人民群众守信义。代表行政机关行使行政职权的公务员有不得“弄虚作假,欺骗领导和群众”、“损害政府和人民群众的关系”的行为的纪律要求。具体法律如《安全生产法》第71条规定:“负有安全生产监督管理职责的部门和有关人民政府对事故情况不得隐瞒不报、谎报或者拖延不报。”对该领域行政机关及其工作人员的诚信作了进一步的要求。类似法律还有很多,包括《公务员暂行条例》在内的法律、法规对弄虚作假者均规定予以行政处分。尤其可喜的是今年7月1日生效的《行政许可法》对行政诚信原则的规定具有特别重大的意义,丰富了行政诚信原则的内容。该法第8条明确规定“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护,行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止,或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的,为了公共利益的需要,行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的,行政机关应当依法给予补偿。”我国所有学者将此解释为行政许可的原则之一,即信赖保护原则,就是公民、法人或者其他组织因信赖行政机关作出的行政决定而