当前城管综合执法存在的问题及对策建议思考

当前城管综合执法存在的问题及对策建议思考由于在城市管理实务中长期存在“七八个大盖帽管不住一顶小草帽”等多头执法、重复处罚、执法扰民或者执法空挡等现象，国务院在1997年根据《行政处罚法》第十六条的规定决定在城市管理领域开展相对集中行政处罚权试点工作，很多大中城市陆续开展了以归并和调整城管执法机构、执法队伍和相对集中行政处罚权为主要内容的城市管理执法体制改革试点工作。此项试点工作迄今已近20年，但是在城管综合执法中依然存在“暴力执法、暴力抗法”现象，以及城市化高速发展与城市管理水平不适应等问题。党的十八届三中、四中全会通过的决定中都提出“理顺城管执法体制，提高执法和服务水平”，在党中央相继召开的两次全会通过的决定中提到城管执法问题，这是很少有的，足见党和国家对城管执法问题的高度重视。城市管理是社会管理的重要组成部分，从社会管理向社会治理转变过程中，城市管理特别是城管综合执法也应该创新治理模式，推进城市治理能力现代化。本文拟借鉴社会治理理论，分析当前城管综合执法实践存在的问题，并提出走出目前执法困境的路径选择,以期对完善城管综合执法体制、提升执法能力提供一种多视角分析。一、城管综合执法体制走向社会治理模式的必然趋势(―)社会治理概念的提出和核心要义党的十八届三中全会决定首次提出社会治理概念，是对党的十六届四中全会首次提出社会管理概念的理论创新，是对于多年来推行社会建设，处理我国转型期众多社会矛盾、社会问题经验和教训的吸取和总结。社会治理理论的基本内涵是“多元共治”，强调政府不再是唯一的管理主体和社会资源提供者，社会组织将更有效地参与社会管理和提供公共产品与服务。社会治理的目标是实现“善治”，强调政府与公民对公共生活的合作管理。与社会管理理论相比，社会治理理论的主要内容包含以下几个方面：(1)社会治理更强调社会本位。在政府与社会的关系中，那些政府自己无法管理或管理不好的空间，应让渡给独立的社会组织自我管理，或者与社会进行共同治理［1］。政府也要逐步培育社会的独立性、自主性和自治性，树立政府为社会服务、政府对社会进行适度干预的理念，实现政府与社会的合作治理。(2)社会治理更强调自治与服务。为实现公民和社会组织的自我管理以致成为社会秩序和社会稳定的维护者，国家和政府要培育强大的自我组织和自我管理的社会，建立有限政府和服务型政府，为社会提供优质的公共服务。(3)社会治理更强调平等与合作。政府与社会作为社会治理的两大主体，只有关系平等才谈得上社会治理，只有最佳合作才称得上善治。政府要培养公民参与和志愿精神、保障公民基本权利的实现以促进社会的自主自治，提供合理的参与方式和途径与公民通过对话、讨论、协商达成共识。(4)社会治理更强调依法治理。在我国的改革发展中，政府、企业、群体、组织、家庭、个人都常常遇到很多复杂的矛盾问题，处理社会问题的依据首先要看是否符合法律、法规，法治是前提、基础和保障。(二)城管综合执法体制借鉴社会治理理论的现实需要城管综合执法是城市管理执法机关执行法律规范，实施行政管理的公务活动过程,在城市管理中处于决策、执行的末端环节。城市管理是社会管理的重要组成部分，在社会管理走向社会治理进程中，城管综合执法体制也需要进一步完善。借鉴社会治理理论，城管综合执法走向社会治理存在以下几个现实需要：（1）综合执法性质决定了需要从“小城管”理念转变到“大城管”理念。目前城管综合执法部门行使的是其他政府职能部门的部分或者全部行政处罚权，在执法工作中会跟原来的职能部门有联系，有的职能部门会认为城管工作是城管部门一家的事，这就是“小城管”的狭隘理念。其实很多城管工作需要多个部门共同完成，需要城市政府统筹协调、多部门会同城管部门协同完成，这就是社会治理中“大城管”之必然。（2）城市生活共同体有序运转决定了需要市民和社会组织齐参与、共谋划。城管综合执法的目的是维护城市秩序，受益的是城市市民和社会组织，而且所有城市管理立法中都要求市民、组织有遵守法律规则的义务和投诉举报他人违法行为的权利。因此，城市生活共同体有序运行，需要发挥市民和社会组织的作用，调动其参与城市治理，成为城市管理执法部门的伙伴、助手。（3）解决当前执法中凸显的众多矛盾决定了需要转变治理模式。党的十八届三中全会决定把社会治理体制创新概括为改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制、健全公共安全体系四个方面，这几个方面对城管综合执法领域来讲，很有战略指导性和问题针对性。转变目前城管执法部门惯用的“行政权力公民权利”这种单一权力导向型向“行政权力公民权利”互动型转变，充分依靠城市中企业、群体、组织、家庭、个人等多元共同参与城市治理的作用和积极性，是顺应国家推进社会治理体制建设的发展方向。二、当前城管综合执法存在的问题我国城管执法的机构名称、职能职责、体制机制等一直处于变动之中，其所显现的问题和矛盾也比较多，比如执法主体问题、执法手段问题、执法环境问题、执法权限问题、执法依据问题、暴力执法问题等等。学界对此作了大量研究,本文仅就几个突出的问题略作分析。（一）执法范围问题执法范围是指城管综合执法集中执行哪些行政权力事项。各地城市管理综合执法范围不尽一致，总的来说主要包括：市容环境卫生、市政设施、园林绿化、城市规划、环境保护、工商管理、公安交通等部门的全部或者部分处罚权。存在问题主要表现在两个方面：一是相对集中的行政处罚权事项中仍存在多头管理，导致部门职责交叉扯皮现象。由于目前我国没有一部法律性文件专门对城管执法的范围予以明确规定，很多都是“借法执法”，而且城管执法部门执行的是一个管理事项的行政处罚权，这样导致一件事情由多个部门来管理。比如城市道路上的各类市政设施，包括电话亭、信息亭、交通指示牌、路名牌、通信交换箱、户外广告牌、招牌等等，从行业归口来讲都有行业主管部门，但单从市政设施本身来讲又归城管部门来执法管理，不言而喻城管执法部门在具体管理市政设施时的部门保护、部门推诿扯皮会时有发生。二是行使超职责范围内的权力事项大量存在，特别是其他部门不想管、不愿管、管不下来的事项交由城管执法部门行使。（二）执法与管理部门衔接不畅问题一是部分相对集中的行政处罚事项不合理，特别是需要法定检验机构出具检测结果作为实施行政处罚依据的事项,比如环保部门划出的部分噪声超标处罚事项，就需要隶属于环保部门的检测单位出具的检测结果，才能作为实施处罚的证据。二是与管理部门的沟通衔接不畅，虽然城管与其他管理部门的职责基本上分割得比较清楚，但是城管执法在具体实施中需要其他部门的配合和信息通报，比如城管执行园林绿化部门的处罚事项，就需要园林部门将其管理制度规范、审批事项信息以及管理中发现的违法行为告知城管执法部门。（三）执法人员问题一是执法人员身份混乱定位不一。从全国范围内来看，从事城管执法工作的人员各种身份都有，包括有公务员编制身份、参照公务员管理的事业单位编制身份、事业单位编制身份、工人编制身份以及协管员身份等等。虽然从理论上讲从事行政执法的人员应该是公务员，《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发【2000】63号）明确指出“集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员”，但是由于行政系统的编制名额有限，以及政府的统筹考虑和各职能部门利益问题，导致各城管执法部门的编制名额与繁重的工作任务不相适应。二是执法人员的素质参差不齐。由于编制有限，城管执法部门不得不大量聘请编制外人员，这些人员的学历、经历、品德修养良莠不齐，特别是法制观念淡薄、不按程序执法、以权谋私引发暴力执法时有发生。（四）城管法治建设问题国家在城市管理领域开展相对集中行政处罚权，一方面是城市管理现代化的需要，另一方面是力图解决城管执法中长期存在的多头执法、交叉执法、扰民执法等与现代法治建设目标、方向背离的现状。但从城管综合执法实践看，城管法治建设与现代法治发展进程还存在很大差距，主要表现在:一是城市管理领域立法严重滞后，这应该是全国城管部门的一个共性问题，比如《城市市容和环境卫生管理条例》（国务院令第101号）是国务院1992年发布施行的。特别是全国很多不具有地方立法权的中小城市的城管执法无法可依尤其严重。二是不按程序执法或者乱适用强制措施较严重。我国行政执法部门长期存在“重实体、轻程序”的问题，缺乏程序意识或者违反法定执法程序的现象比较突出，城管执法部门在日常执法活动中也不例外。比如某些执法人员不表明执法身份，不告知行政处理的事由、原因和依据，搞突然袭击搞暴力执法，也不告知当事人的权利救济途径，不听取当事人的陈述申辩，不遵守执法程序中的时间、步骤和顺序等方面的要求，甚至有些执法人员无法定依据使用行政强制措施或者不按法定程序适用行政强制措施等。（五）执法宣传不够问题目前由政府主导的城市管理各项宣传教育活动尚存在着宣传面窄、深度不够等诸多问题，主要表现在：一是城管执法工作成绩宣传不够，特别是执法一线工作宣传数量不多、形式单一、渠道较窄。二是市民遵守城管法律规则养成教育宣传不够，导致一些单位和市民的城市主人翁意识、环境卫生意识跟不上管理工作开展的需要，从而制约了城管执法工作的常态化。三、从城市管理走向城市治理：完善城管综合执法体制的路径选择(―)转变执法观念创新社会治理体制，重在方式、手段的创新，难在观念的转变。走出目前城管执法面临的困境，走向城市治理的进程中，更新传统执法观念尤显重要而紧迫。因为“人们的观念就是人们的眼睛”[2],只有转变观念才能更好的认识新事物，才能重新审视城管执法的目的。按照推进依法行政、建设法治政府的要求并结合我国城管执法的实际，在新形势下城管执法人员必须树立法律平等和行政法治理念。1.树立法律平等理念我国宪法规定“法律面前人人平等”中的人，不仅指公民，而且还包括经济主体和行政主体，因此行政主体与行政相对人法律地位平等是宪法基本原则应有的价值内涵[3]。长期以来一部分城管执法人员在行使职权过程中粗暴执法、随意行政、不尊重相对人权利等时有发生，这是传统行政法制不平等观念所致。城管执法人员树立法律平等理念，应当注意两个方面：一是明白自身的执法权力边界和执法程序规定,具体执法要有法律依据，查处要按法定程序处理，不得越权执法、□头执法，不得于法无据使用强制权和处罚权。二是平等对待相对人，不歧视。执法机关和执法人员面对众多相对人需要做出某种行为时，要公平、全面地考虑相对人所具备的条件和行为程度后作出某种行政行为，不能因为相对人的身份、民族、性别、宗教信仰、经济实力等的不同而给予不平等的待遇。行政执法人员树立法律平等观念，对行政权力与公民权利协调发展、减少政府与公民之间的对抗与冲突以及促进经济、人际关系健康发展有积极的促进作用。2.树立行政法治理念主要包括行政民主意识，要求行政管理相对人参与到行政决策、行政管理过程中来。比如制定城市管理立法可以组织座谈会、论证会等方式邀请相对人参与，听取其意见。行政权限意识，要求城管执法机关及其执法人员必须具备权力边界意识，在自己的权限范围内行使职权，不得越界执法。程序法定意识，要求城管执法人员在执法过程中必须遵守法定的方式、步骤、顺序、期限等程序，比如行政处罚过程中的调查收集证据，告知当事人违法事实、理由和依据，听取当事人的陈述和申辩，告知当事人行政复议、行政诉讼权利救济途径，做出处罚决定书并送达当事人等。行政公开意识，要求城管执法机关应当尊重并保障行政相对人的知情权，依法公开行政执法的依据、过程和结果。比如城市管理法律、法规、规章，特别是新颁布的法律规则，应当通过一定的途径公布，让相对人知晓哪些可为、哪些不可为、怎样为。[4]（二）理顺执法体制机制要通过深化城管执法体制改革，加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的城管执法体制。1.深入开展相对集中行政处罚权工作综观目前各地开展城市管理相对集中行政处罚权工作来看，至少在两个方面与当初的制度安排相背：一是划转的处罚权不彻底或者划转的处罚权又回到原部门，比如很多城市将规划部门“违法建设”等部分执法查处权划转给城管执法部门后又回到原规划部门了，形成了规划局、建设局、房管局、城管局等各自仍然保