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第二章财政依据和财政职能公共财政的依据政府管制财政职能一、财政职能财政职能是财政客观具有的功能或能力，也就是财政“该干什么“的问题；市场机制有效时，财政要“无为而治“，否则“越位”；市场机制无效时，财政要“尽力而为”，否则“缺位”。（一）资源配置职能resourceallocation概念：即供应无法通过市场机制提供的社会货物并选择社会货物的构成的功能。目的：弥补市场机制缺陷，实现社会资源的充分有效配置实现方式：公共生产、税收、补贴等财政资源配置的主要内容：1）调节资源在地区间的配置；2）调节资源在产业部门间的配置；3）调节资源在公共部门和私人部门间的配置；资源配置职能定义。该职能存在的主要根据是外部经济性，国家需要矫正1.外部成本极大的，法律手段强行禁止，如制毒、贩毒、吸毒等2.内部成本很低、外部成本很高，比如卷烟，“重税－－高价”机制3.内部收益较低，外部收益较高，如农资，减免税手段。5.外部收益很大，但毫无内部收益，如纯公共品，财政全额拨款弥补。4.外部效益较高，内部效益为负数的，如高等教育，“低价－－补贴“机制。（二）收入分配职能incomedistribution概念：即调节国民收入和财富的分配，使之符合“公平”与“公正”状态的功能。目的：纠正市场分配下的不平等和贫富差异实现方式：税收、转移支付等财政收入分配职能的主要内容：1）调节企业的利润水平；2）调节居民个人的收入水平。收入分配职能财政具有的矫正收入结构、维护社会稳定的能力该职能的产生背景：市场经济中必然出现的收入分配上的“马太效应”该职能的作用点消费成本----通过税收等改变价格结构，调节人们消费成本和生活水平可支配收入----通过税收等调节人们可支配收入结构，实现相对公平该职能的作用效果主要体现在降低基尼系数上（三）经济稳定职能economicstability概念：即实现充分就业、稳定物价、国际收支平衡、适当的经济增长的功能。目的：熨平经济波动。实现方式：税收、投资等分配手段以及预算政策财政经济稳定职能的主要内容：1）运用财政预算政策的“相机决择”作用实现社会供求总量的平衡；2）运用财政制度性安排的“内在稳定器”作用平抑经济的波动。累进税制的自动稳定功能举例资料：税法规定，不足2000元的，税率10%，达到或超过2000元的，税率20%。税率形式为全额累进。假定在经济正常运行时平均收入1000元，目前处在通货膨胀时期，人们收入水平达到2000元。分析：相对于正常时期，通货膨胀时期应实施紧缩型财政政策－－增收节支，抑制过热需求调节结果：正常时期税收收入为100元，通胀时期税收收入达到400元，在原始收入增长一倍条件下，税收增加三倍。自动满足增收需要。转移支付的自动调节功能举例•资料：政府规定的最低生活保障线为300元，人均生活费收入低于此数，由财政全额补贴。正常时期低收入者平均收入100元，通货膨胀时期达到200元。•分析：目前为通货膨胀时期，政府实施紧缩型财政政策，尽力压缩财政支出，减少财政净需求。•调节结果：正常时期财政贫穷救济支出200元。通货膨胀时期该项支出自动减少为100元。在财政制度不变前提下，自动满足减支需要。关于对财政职能的认识•1、财政职能表述的核心是“分配”。其表述侧重于财政分配的目的。用词上贴切于市场经济的特质。•2、市场经济体制的建立并不改变国家财政的本质与职能，但却对其有着深刻地影响，主要表现在政府财政职能实现方式的调整和转换上（围绕如何最大限度地发挥市场机制的基础作用）。二、公共财政的依据•（一）市场失灵的存在以市场机制作为调节经济运行的主导力量的经济制度----不同于计划经济市场经济是协调供求关系的最好的经济运行制度----社会需求的高度复杂性所致市场经济是使各种利益形成的合力最大化的最佳动力机制。•一市场效率前提：即使现实中的市场属于完全竞争市场状态•条件：1、每一个市场拥有众多的买者和卖者，且所有的产品的成本和收益都是内在化的；2、全体销售者供应的商品同质；3、全体买者和卖者都能获得全部完整的信息；4、所有买者和卖者都适用于价格规律；5、全部资源可以自由流动。•二、市场失效•市场失效又称市场失灵或市场缺陷，指的是现实市场中不符合完全竞争条件的因素以及市场运行结果被认为不完善的方面。第一类：现实市场中不符合完全竞争的那些方面。1、开放经济下竞争失效——某些领域存在着垄断和寡头。2、外部效应的消除——存在外部效益和外部成本。3、公共产品的提供——免费搭车4、信息不完全5、规模收益递增失灵第二类：完全竞争市场运行结果本身的缺陷1、偏好的不合理——产品或服务的价值不能以合理的价格来实现。2、收入分配不公——市场分配的结果导致收入分配出现不平等差异。3、无法实现充分就业——有效需求不足必然导致失业现象的存在。4、通货膨胀与经济失衡——出现经济扩张与波动。•外部效应——市场竞争不能形成理想的效率配置从现象看：是一个厂商从事某项经济活动对其他人带来利益或损失的现象，对他人带来利益，则是正的外部效应，对他人造成损失，即为负的外部效应。从本质看：指在市场活动中没有得到补偿的额外成本和额外收益。当出现正的外部效应时，生产者的成本大于收益，利益外溢，得不到应有的效益补偿；当出现负的外部效应时，生产者的成本小于收益，受损者得不到损失补偿外部效应外部成本及其纠正（一）概念外部成本是指某种物品的生产或消费会使生产者或消费者以外的社会成员蒙受损失。（二）种类1、生产的外部成本。如生产中的废水、废气排放。2、消费的外部成本。如被动吸烟、汽车尾气排放。3、公共资源的使用成本。即增加新的公共资源使用者所造成对以前使用者使用效率的影响。（三）政府对外部成本的纠正1、罚款或征税2、补贴3、公共管制4、法律措施（二）公共产品理论公共物品的概念和性质公共物品是满足社会共同需要的物品。社会共同需要和私人个别需要的关系从长远来看，社会共同需要会构成人们消费内容的主体公共物品的特征1、效用的不可分割性。即公共物品是向整个社会共同提供的，具有共同受益或联合消费的特点。2、消费的非竞争性。即某一个人对公共物品的享用并不排斥其他人同时享用，或影响他人享用公共物品的数量和质量。也就是说，增加一个消费者，其边际成本等于零。其消费的增加不会引起消费者之间的竞争。3、受益的非排他性。即在技术上无法将拒绝为之付款的人排除在公共物品的受益范围之外，对任何人不存在歧视。4、提供目的的非赢利性。即追求的是由政治效益、经济效益和社会效益组成的综合效益的极大化。公共物品的特征根本特征是效用的不可分割性。图示非排他性提供者难以将不付费者排除出去，或排除成本过高任何人消费公共物品不能排除别人同时消费非竞争性公共物品只能由国家独力式提供，其他人一般不介入公共物品边际成本为零，不需要竞价消费现实中公共物品的典型特征是免费关于对公共物品的理解1、公共物品与公有物品不同。前者按物品的消费性质来划分；而后者则按物品的所有制性质区分。2、公共物品既可以是有形的产品，也可以是无形的产品，如：社会秩序、环境保护等。3、人们对公共物品普遍存在“免费搭车”的心理动机。4、人们共同消费公共物品，并不意味着每个人对该消费具有相同的效用评价。公共物品的类型1、纯公共物品——是指在消费过程中同时具有非竞争性和非排他性的各种产品和劳务。诸如国防、外交、公安司法、城市行政管理、气象预报等。2、混合物品——是指同时兼有公共物品和私人物品性质的物品，它们不充分具有非竞争性和非排他性。如公路、桥梁、广播、教育、医院、邮政等混合物品一般可具体分为：（1）拥挤性公共品：是指那些随着消费者人数的增加而产生拥挤，从而会减少每个消费者可以从中获得的效益的公共品或劳务（即其边际成本不为零）。如公共交通等。（2）价格排他的公共品：是指那些效益可以定价，从而可在技术上实现排他的公共品或劳务。如国家公园、公办的学校与医院等。（3）具有外部效益的产品：是指那些效益会出现外溢的产品或劳务。公共物品的提供（1）纯公共物品的提供方式：公共无偿提供原因：其非竞争性和非排他性使市场提供无法实现社会资源的最优配置公共提供中需关注的问题：公共物品的规模；政府管理成本；税收效率损失等（2）混合物品的提供方式：公共提供与市场提供相结合。可以是政府兴办，以收税的方式无偿提供或以收费的方式有偿提供（如桥梁、公路）；也可以是民办官助，政府通过补贴进行一定的补助。原因：其不完全的非竟争和非排他性使两种提供方式的结合更具有效益上优势决策中需关注的问题：收费的难易程度及收费损失的大小；外部效益的合理评价；收费标准的制定等。政府提供公共物品的方法•一是成本收益分析方法。即对各公共物品供给方案进行成本与收益的系统分析，从而选出最优方案的方法。•但有很强的主观意识和长官意识，并不能代表大多数人的利益。•二是公众选择方法。通过民主投票方式来解决公共物品最优供给问题。但成本太高，时间太长，投票结果容易受宣传和舆论影响而发生偏差。（三）实现政府的经济功能•政府广泛地执行政治、社会和经济的职能，政治职能和社会职能也是以经济职能为依托的。•财政学作为研究财政运行规律的一门学科，而财政部门作为政府的一个经济部门，不是直接执行政府的政治职能和社会职能，而是执行政府的一部分经济职能，并通过执行政府的经济职能来保证政府政治职能和社会职能的实施。政府的经济作用•主要有：一是资源配置方面：维护政府制度；公共决策；混合提供；如组织公共生产。由政府出资(即由预算拨款）兴办的所有权归政府所有的工商企业和单位。二是收入再分配方面：财政手段，以税收、收费、国债等形式筹集收入，又通过投资、公共支出、补贴等形式形成支出，并通过财政政策调节经济的运行。三、政府管制governmentregulation•含义：政府权力机构所作出的管制行为。（公共管制）•原因：•市场缺陷，完全竞争市场运行本身的缺陷；•现实市场运行中的缺陷政府管制范围•广义：有以处理不完全竞争为目的，如反垄断法；以处理合理流动偏好为目的，如专卖；以解决外部成本为目的，如环保；以处理信息失灵与偏差为目的，如知识产权保护、电信、银行•狭义：经济性管制，针对自然垄断和信息不对称产业做出的控制，如电力、城市燃气、自来水、金融、交通业的进入和价格控制，典型的是法律许可和认可；社会性管制，如制药业、工作安全、产品安全、污染排放的控制，就业机会、国内收入、服务、教育的规制，分为环境规制：排放费、市场交易许可、技术要求、投入控制和产品质量和工作场所安全规制。政府管制手段•价格管制•含义:规定企业制定价格的上限或下限，以促使企业按照MC=P定价•用途范围：不完全竞争现象的政府管制•方法：制定收费标准，对自然垄断产业如电力、电话、航空、铁路等价格的制定规制；最高限价，对大类商品最高限价，但难以适应新产品新需求，导致服务质量蜕变政府管制手段•市场进入•范围：不完全竞争、信息偏差、外部不经济的政府管制，如维持自然垄断的规模效益，避免过度竞争；证券、保险等信息偏差行业进入者资格评审认定，维护消费者权益；为限制外部不经济现象的增加与扩展采取的市场进入管制•方法：建立申请制度，配合营业执照的发放•结果：有一定效果，但趋于官僚化，易被特殊利益集团保护政府管制手段•发放营业执照•范围：非常广泛，市场缺陷的纠偏•不同水平的控制：•注册，方便征税，有助于案件调查；•证明，政府机关或中介机构发放的技能凭证；•营业执照，从一个被认可的机关获得的执照，不许无照开业，是有力的管制手段•结果：会有一定社会代价，会成为特殊利益的工具政府管制手段•制定标准：适应外部不经济的政府管制，不安全产品、污染扩散的生产标准，代价大，反对多•禁止特定行为：如吸毒、国家动物保护，社会性管制，效果不大对自然垄断naturalmonopoly的管制•强自然垄断，市场进入有障碍的：价格管制，即制定垄断价格与MC之间的价格，因为其MCAC；•强自然垄断市场进入无障碍且企业无承受力时，价格管制和进入管制；•弱自然垄断市场进入有障碍时，价格管制，即使企业价格等于MC，达到社会福利最大化，企业盈利；•弱自然垄断市场