3第二章行政组织第二节行政职能

行政管理学梁满艳第一节行政组织概述第二节行政组织的职能第三节行政组织的结构第二章行政组织第二节行政组织的职能行政组织职能即政府职能。政府的一般内涵：广义内涵——泛指一切国家机关，如立法机关、司法机关、行政机关以及一切公共机关狭义内涵——专指一个国家的中央和地方的行政机关我国政府的内涵：宪法总纲第二条：中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。第八十五条：中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。我国政府的内涵：第一百零五条：地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。第一百零七条：县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。由人民代表大会产生，是国家权力机关的执行机关我国政府基本含义宗旨是为人民服务运用行政手段指挥活动要全方位进行行政管理向本级权力机关负责，向上一级政府负责、报告工作并接受监督关于政府本质问题的看法，存在两种片面的观点，一种认为，国家、政府本质上是社会公共利益的代表，是一种中性的社会设施，是一个管理社会公共事务的机关；另一种观点认为，国家本质上是阶级专政的工具，国家只有一种属性，就是阶级性。恩格斯《家庭、私有制和国家的起源》《反杜林论》政府的本质政府的本质：政府是阶级性与公共性的有机统一，是经济上占统治地位的阶级进行阶级统治和社会公共管理的工具。政府的基本特点主权性和独立性强制性和约束性执行性和实践性综合性和动态性行政职能的含义：政府为了维护阶级统治和促进社会发展，在社会各个领域中所承担的职责和所发挥的功能，它反映政府活动的范围、内容、过程和方式等。“政府管什么、怎么管、管的结果”行政职能是国家基本职能的一部分，是国家职能的具体执行和体现。国家职能一般分为立法职能、司法职能和行政职能。行政职能以国家的立法职能为依据，以司法职能为后盾，行政职能受立法职能和司法职能的监督。行政职能的重要地位：是行政组织建立的根本依据行政职能的变化是行政机构、人员编制改革的关键是行政运行机制科学化的依据行政职能的实现情况是检验行政管理结果的依据政府职能的特点公共性：职能范围仅限于国家和社会的公共事务执行性法定性：职能依法确定排他性：职能的独有性系统性动态性政府职能的构成（政府职能体系）基本职能层级职能运行职能政府的基本职能政治职能经济职能文化职能社会职能政治职能（基础地位）行政系统的政治职能是由政府行政机构在社会政治体系中的作用决定的。任何一种类型国家，都无不以政治功能作为其最基本的行政职能。（1）阶级统治功能（2）保卫功能（3）社会治安功能（4）民主功能经济职能1、经济计划职能：如国民经济和社会发展规划2、经济管理职能：制定各种法规和规章，如产业政策、财税政策、货币政策等等3、经济服务职能：如信息服务和市场服务4、经济监督职能：创造活跃有序、公平开放的市场环境经济职能（一）对微观经济的管理（1）为市场经济的有效运行提供必要的制度、规则安排。（2）价格管制。（3）维护公平的竞争秩序。（4）质量管制。经济职能（二）对宏观经济的管理（1）财政政策。财政政策是指根据稳定经济的需要，通过财政支出与税收政策来调节总需求。增加政府支出，可以刺激总需求，从而增加国民收入，反之则压抑总需求，减少国民收入。税收对国民收入是一种收缩性力量，因此，增加政府税收，可以抑制总需求从而减少国民收入，反之，则刺激总需求增加国民收入。中国财政政策的基本手段①国家预算。主要通过预算收支规模及平衡状态的确定、收支结构的安排和调整来实现财政政策目标。②税收。主要通过税种、税率来确定和保证国家财政收入，调节社会经济的分配关系，以满足国家履行政治经济职能的财力需要,促进经济稳定协调发展和社会的公平分配。③财政投资。通过国家预算拨款和引导预算外资金的流向、流量，以实现巩固和壮大社会主义经济基础，调节产业结构的目的。④财政补贴。它是国家根据经济发展规律的客观要求和一定时期的政策需要，通过财政转移的形式直接或间接地对农民、企业、职工和城镇居民实行财政补助，以达到经济稳定协调发展和社会安定的目的。中国财政政策的基本手段⑤财政信用。是国家按照有偿原则，筹集和使用财政资金的一种再分配手段包括在国内发行公债和专项债券,在国外发行政府债券,向外国政府或国际金融组织借款,以及对预算内资金实行周转有偿使用等形式。⑥财政立法和执法。是国家通过立法形式对财政政策予以法律认定，并对各种违反财政法规的行为（如违反税法的偷税抗税行为等），诉诸司法机关按照法律条文的规定予以审理和制裁，以保证财政政策目标的实现。⑦财政监察。是实现财政政策目标的重要行政手段。即国家通过财政部门对国营企业事业单位、国家机关团体及其工作人员执行财政政策和财政纪律的情况进行检查和监督。经济职能（二）对宏观经济的管理（2）货币政策。货币政策是国家通过中央银行调节货币供应量，影响利息率及经济中的信贷供应程度来间接影响总需求，以达到总需求与总供给趋于理想的均衡的一系列措施。货币政策分为扩张性的和紧缩性的两种。货币政策调节的对象是货币供应量，即全社会总的购买力，具体表现形式为：流通中的现金和个人、企事业单位在银行的存款。经济职能（二）对宏观经济的管理（2）货币政策。存款准备金政策、再贴现政策和公开市场业务是传统的三大货币政策工具，被喻为“三大法宝”。①存款准备金制度。存款准备金政策是指中央银行依据法律所赋予的权力，要求商业银行和其他金融机构按规定的比率在其吸收的存款总额中提取一定的金融缴存中央银行，并借以间接地对社会货币供应量进行控制的制度。提取的金额被称为存款准备金，准备金占存款总额的比率称为存款准备率或存款准备金率。大型金融机构20.00%中小金融机构16.50%经济职能（二）对宏观经济的管理（2）货币政策。常规性货币政策工具，或称一般性货币政策工具，包括：②再贴现率。贴现是指票据持有人在票据到期日前，为融通资金而向银行或其他金融机构贴付一定利息的票据转让行为。通过贴现，持票人得到低于票面金额的资金，贴现银行及其他金融机构获得票据的所有权。再贴现是商业银行及其他金融机构将买入的未到期的贴现票据向中央银行办理的再次贴现。所谓再贴现政策，就是中央银行通过制定或调整再贴现利率来干预和影响市场利率及货币市场的供应和需求，从而调节市场货币供应量的一种金融政策。经济职能（二）对宏观经济的管理（2）货币政策。常规性货币政策工具，或称一般性货币政策工具，包括：③公开市场业务。指的是中央银行在金融市场上买卖政府债券来控制货币供给和利率的政策行为，是目前多数发达国家（更准确的说是大多数市场经济国家）中央银行控制货币供给量的重要和常用的工具。主要买卖政府公债和国库券、地方政府债券、政府担保的债券、银行承兑汇票等中国人民银行法第二十三条【货币政策工具】中国人民银行为执行货币政策，可以运用下列货币政策工具：（一）要求银行业金融机构按照规定的比例交存存款准备金；（二）确定中央银行基准利率；（三）为在中国人民银行开立账户的银行业金融机构办理再贴现；（四）向商业银行提供贷款；（五）在公开市场上买卖国债、其他政府债券和金融债券及外汇；（六）国务院确定的其他货币政策工具。财政政策与货币政策的差异1、制定政策的主体有差别。财政政策主体是政府，货币政策主体是一国货币当局（一般为中央银行）。2、政策目标有区别。货币政策侧重于货币稳定，而财政政策多侧重于其他更广泛的目标。在供给与需求结构的调整中，财政政策起着货币政策所不能取代的作用，调节产业结构、促进国民经济结构的合理化。在调节收入分配公平方面，货币政策也往往显得无能为力，只能通过税收、转移支付等财政政策手段来解决。3、政策手段有区别。财政政策主要手段是税收、政府公共支出、政府转移支出；货币政策主要手段是公开市场业务、法定存款准备金率、贴现率、信用控制等。财政政策与货币政策的差异4、政策时滞不同。按照不同阶段政策时滞可划分为内部时滞和外部时滞。内部时滞是从发生问题到政策当局意识到应该采取措施，到政策制定并开始执行所需要的时间。一般来说，货币政策的内部时滞较短。而要变更财政政策手段如公共支出、税收等则需要通过冗长的立法程序。外部时滞是指从政策开始执行到政策对目标发挥作用之间需要的时间。相对来说，财政政策的外部时滞较短，而货币政策则是通过货币供给量、利率来间接地影响微观组织的经济活动。5、对利率的影响不同。6、对投资的影响不同。财政政策与货币政策的搭配模式1、扩张性的财政政策和扩张性的货币政策，即“双松”政策2、紧缩性的财政政策和紧缩性的货币政策，即“双紧”政策3、扩张性的财政政策和紧缩性的货币政策4、紧缩性的财政政策和扩张性的货币政策经济职能（二）对宏观经济的管理与财政政策相比，货币政策调控市场运行的方式相对更间接一些，政府利用公共权力执掌货币流量的总开关，借助利率杠杆间接调控宏观经济，而不直接插手扩张或抑制总需求，有助于保护市场固有的配置效率。但也正因其更具间接性，货币政策通常有滞后效应，不具有财政政策那样“立竿见影”的效果。调控市场的货币政策必须与其他调控方式配套使用，取长补短，相得益彰。目前中国实行的是：积极的财政政策和稳健的货币政策经济职能（二）对宏观经济的管理（3）产业政策。产业结构合理化是国民经济保持总量均衡发展的重要条件，一国范围内生产力的布局与产业结构的调整不能完全依靠市场来解决。（4）提供经济基础。经济基础设施指的主要是基础科学研究、市政基础设施和公共交通、电力、通讯系统等等，是经济发展的基本环境条件。文化职能文化建设职能是指政府指导和管理文化事业的功能。文化是一个民族的象征，它决定了一个民族的精神面貌。一方面，随着人民生活水平的不断提高，人民对精神生活的需要也愈加丰富；另一方面，经济的发展同科技、教育等文化因素的相关性也逐渐加强，现代科技发展对人们的文化水平也提出了更高的要求。这些都要求行政组织不断加强文化建设功能。（1）支持科学技术发展（2）发展教育（3）发展文艺事业（4）其他社会职能社会管理职能是指政府所承担的社会服务和社会保障的功能。它是行政功能中内容最为广泛、丰富的一项基本功能。社会保障是社会管理功能的重点内容。一个较为完善的社会保障体系基本包括四个方面的内容：一是社会保险体系；二是社会救济体系；三是社会福利；四是社会优抚。政府的层级职能中央政府专有职能地方政府专有职能中央政府与地方政府共有的职能一般管理活动的政府职能计划职能控制职能协调职能指挥职能组织职能政府的运行职能政府职能的定位一、影响政府职能定位的因素1、政治因素：国家的阶级本质2、经济因素：社会经济发展水平3、文化因素：特定的政治文化4、行政组织职能与行政环境的关系行政组织职能与行政环境的关系1、行政（生态）环境的内涵2、行政环境的特点3、行政环境与行政职能的互动行政组织职能与行政环境的关系1、行政（生态）环境的内涵行政生态，即行政生态环境，它是处于特定行政系统边界之外的，能够对该系统的存在、运行与发展产生直接或间接影响的各种外部要素的总和。2、行政生态的特征（1）广泛性与复杂性（2）相关性与综合性（3）层次性？（4）动态性（变异性）行政生态的类型（1）自然行政生态与人造行政生态以生态因素的形成过程及其与人类活动的关系为标准分类。自然行政生态，是各种非人造的行政生态因素的集合或统称。人造行政生态，是在人类社会活动过程中形成与发展起来，且能够对行政系统的存在于运行产生影响的各种生态环境因素的总和。（请举例）社会生态环境：政治、经济、文化行政生态的类型（2）宏观行政生态、中观行政生态与微观行政生态宏观行政生态，