公共房地产与住房保障

第十章公共房地产与住房保障在房地产中有一部分是具有纯公共物品或准公共物品性质的房地产，这些房地产一般具有非排他性或非竞争性，其供给方式也不同于非公共房地产。政府承担着确保公共房地产供给和有效使用的职责，并为解决社会住房问题制定一系列的住房保障政策，以多种形式为中低收入人群提供住房保障。第一节公共房地产的性质与类型第二节公共房地产的供给机制与供给体系第三节公共住房保障第一节公共房地产的性质与类型一、公共物品与公共房地产二、公共房地产的类型1．公共服务房地产2．社会事业房地产3．基础设施4．公共住房一、公共物品与公共房地产从经济学角度来看，公共物品就是那些在消费上同时具有非排他性和非竞争性的物品和劳务。或者如经济学家萨缪尔森所界定的：所谓公共物品就是所有成员集体享用的集体消费品。社会全体成员可以同时享用该物品；而每个人对该物品的消费都不会减少其他社会成员对该物品的消费。通常，人们根据物品是否具有排他性和竞争性来对公共物品作出区分。非排他性是指物品一旦被提供出来，就不可能排除任何人对它的不付代价的消费（至少从合理成本的角度来看是如此）。非排他性具有三层含义：①任何人都不可能不让别人消费它，即使有些人有心独占对它的消费，但或者在技术上是不可行的，或者在技术上可行但代价却过高，因而是不值得的。②任何人自己都不得不消费它，即使有些人可能不情愿，但却无法对它加以拒绝，亦称无可逃避性。③任何人都可以恰好消费相同数量。非竞争性是指一旦公共物品被提供出来，增加一个人的消费不会减少其他任何消费者的受益；也不会增加社会成本，其新增消费者使用该物品的边际成本为零。非排他性与非竞争性之间存在着复杂的关系。一方面，许多非排他性的物品也是非竞争性的。例如，国防、灯塔等。另一方面，非竞争性和非排他性这两个特征并不一定同时出现。例如，对桥梁而言，如果收费就是排他性的，如果拥挤就是竞争性的。依据物品在竞争性和排他性上的不同特征，可以将所有物品划分为四种类型。[1]私人物品：衣服、拥挤的收费道路[2]共有资源：海洋的鱼、环境、拥挤的不收费道路[3]自然垄断：有线电视、不拥挤的收费道路[4]公共物品：国防、知识、不拥挤的不收费道路除第一类外，其他三类都具有公共物品性质。其中：第四类是纯公共物品，第二、三类是准公共物品。准公共物品是共有资源，它的特点是在消费止具有竞争性，但是却无法有效地排他。除了非排他性和非竞争性的特征外，公共物品还具有其他特征，包括：①生产和利益的不可分性，如国防工程。②规模经济性，如灯塔。③初始投资大，经营成本小，如桥梁和地铁等基础设施。④供给的自然垄断性，如消防、有线电视。⑤对消费者收费不易，或者收费本身所需成本过高。⑥消费具有社会文化价值。依据上述公共物品的定义，在现实中有不少房地产具有公共物品的某些特征。例如，各种城市道路、城市人行天桥、立交桥、防洪的江海堤坝、灯塔等基础设施，防疫救灾防灾、维护生态环境用的房地产，以及纪念塔、城市雕塑等都基本上属于纯公共物品，而另一些用于艺术表演、展览、文物保护、文化娱乐、体育健身、卫生、科技、教育等公共事业房地产则可以归类于准公共物品。如果从一个住宅小区来看，单元住宅属于私人物品，但同时仍有一些房地产属于公共物品。一般来说，公共房地产包括两部分，一部分是根据建设部所规定的商品房销售面积部分，包括电梯井、楼梯间、垃圾道、变电室、设备间、公共门厅和过道、地下室、值班警卫室等；另一部分是根据国家物价局、建设部、财政部《商品住宅价格管理暂行办法》中规定的分摊到商品房房价中的基础配套设施部分，如公共绿地、道路等。对于这些公共房地产，虽然其费用由小区业主承担，但在使用上也呈现出准公共物品，甚至是纯公共物品的性质。当然，对公共物品的划分不是绝对的，要取决于市场和技术条件。例如，一个大的图书馆阅览室一般是公共物品，但是随着读者数量的增加，就产生了“拥挤”问题。一个小区内的景观如果是对所有人都开放，则是公共物品，但当只对小区内部住户开放时，其性质就发生了改变。所谓公共房地产，是指同时具有非排他性和非竞争性或者只具有排他性和竞争性中的一个特征的房地产，以及由这种房地产为人们所提供的服务。二、公共房地产的类型1．公共服务房地产2．社会事业房地产3．基础设施4．公共住房1．公共服务房地产公共服务房地产，是指那些专门用于为社会提供纯公共服务的房地产，包括各种社会公共机关组织团体的房地产、国防设施、减灾防灾设施等。这些公共服务房地产所有权本质上属于全体公众，实际的所有者是国家及各级政府和部门，由占有单位使用，为公众提供公共服务。2．社会事业房地产社会事业房地产，是指用于表演、展览、教育、卫生、体育等用途的公共房地产。当然社会事业房地产内部各类房地产在公共物品性质上有一定的差别，如公共图书馆，青少年宫，防疫站，各种历史、科学、自然博物馆，学校内的各类教育房地产，公共体育锻炼场馆等。3．基础设施基础设施是为企业生产和居民生活提供基本条件的公共设施，是城市赖以生存和发展的基础。城市市政公用设施和与城市住宅等房地产直接相连的商业服务、文教卫生、体育、娱乐等各种配套的公共服务设施均属于城市基础设施的范围。城市基础设施主要包括两项内容一是住宅基本生活单元、居住小区、居住区的配套公共服务设施。在作为基本生活单元的住宅组群中，需要建设小商店、卫生站、文化室、儿童游戏场所等配套设施。二是市政公用设施，即城市公用事业和城市公共设施。城市公用事业是指城市供水、供热、供电、供气和公共交通等，由地方政府管辖或经营。4．公共住房城市中大量中低收入家庭的支付能力与具有适宜标准的住房价格之间存在着较大的差距，这是住房问题的症结所在，也是社会存在公共住房的本质原因。根据这一认识，可以这样界定公共住房：公共住房是为了解决中低收入阶层居民的居住问题，由政府直接投资建造或由政府以一定方式对建房机构提供补助，由建房机构建设，并以较低价格或租金向中低收入家庭进行出售或出租的住房。第二节公共房地产的供给机制与供给体系一、公共房地产的供给机制二、公共服务房地产供给三、社会事业房地产供给四、基础设施供给一、公共房地产的供给机制（一）公共房地产的供给者（二）公共房地产的政府供给与“政府失灵”（三）公共房地产的市场供给与“市场失灵”（一）公共房地产的供给者对于公共房地产来说，其核心问题是如何提供和提供多少的问题。然而，公共房地产的独特性质却决定了依靠市场方式很难获得有效的供应。当公共房地产无法通过市场机制解决时，就要通过政府参与或干预公共房地产的供给。政府既对公共房地产的经营履行管理职能，又可能直接参与公共房地产的供给和经营。现实中，公共房地产可以有三种供给者供选择，即中央政府、地方政府及厂商。（二）公共房地产的政府供给与“政府失灵”在现代市场经济中，公共房地产供给的政策取向是效率性、公平性、社会性和政治性的统一。在公共房地产领域，出现“政府失灵”是比较普遍的现象。从这一假定出发，公共选择学派认为，国家不具有正确无误的天赋，必须从虚构的幻想中走出来，去分析、寻找政府最有效率工作的规则和制约体系。从公共房地产的供给决策机制来看，并不能够确保兼顾效率和公平。这是因为，将不同的社会成员提出的具有各自偏好的方案加总成集体的决策结果，总是存在着各种困难。在现实中，直接投票制会因为决策成本太高而贻误决策时机；代议制决策机制虽然能够减少搭便车行为，但却可能偏离整个集体的利益；集权制决策的失误概率较大，公众理解和支持的难度大；即使民主集中制式的决策机制，也存在着难以克服的缺陷。（三）公共房地产的市场供给与“市场失灵”针对公共房地产供给的“政府失灵”问题，人们特别强调政府在公共房地产供给过程中坚持市场化原则。所谓市场化原则，就是指政府在资源配置过程中坚持四公开。一是公开招标，如政府通过公开招标建设工程可以有效降低成本；二是公开拍卖；三是公开信息；四是公开竞争。在公共房地产的供给过程中，当任何经济主体都有公平、自由竞争的权利时，凭借实力而参与公共房地产的供给，有可能进一步提高效率。市场机制在公共房地产供给中，也会出现“市场失灵”的问题，降低了房地产资源配置的效率。这是因为市场机制在公共房地产供给过程中发挥作用的同时，存在信息不完全、不对称，垄断，以及外部性等市场本身不能解决的问题。二、公共服务房地产供给公共服务房地产是真正意义上的公共物品。同其他类型的房地产相比，公共服务房地产的最大特点是具有显著的政府垄断特征，市场参与程度低，成本收益不易准确确定，投资决策过程是一个典型的公共选择的政治过程。因而公共服务房地产的供给机制是公共选择机制，政府则是其唯一的供给主体。三、社会事业房地产供给社会事业房地产由于内容复杂，性质差别明显，而对于公众的消费需求来说，又十分重要。它为人们提供科技、教育、文化、艺术、体育、休闲娱乐、保健等服务，既要满足人们的基本生活需求，又要满足人们的情感归属、自我提升、自我实现等高层次需求。因此，应根据社会事业房地产的非排他性和非竞争性的程度不同，选择不同的供给机制和供给主体，确定不同的经营方式。四、基础设施供给为配合土地和建筑物的利用而附着于土地的基础设施，是房地产的重要构成要素。与房地产的其他要素相比，基础设施在使用和供给上具有下列几方面的特性。第一，基础设施服务的公共性和使用的外部性。第二，基础设施构成的多样性和内容的复杂性。第三，基础设施运转的协作性和发展的均衡性。第三节公共住房保障公共住房政策的国际比较中国公共住房政策的演进经济适用房保障分析廉租房保障分析公共住房政策的国际比较从大多数发达国家的情况来看，当住房严重短缺时，各国政府都采取大规模的国家干预政策，政府直接投资或补贴建设公共住房。随着全国性住房短缺问题得到缓解以致消失，大规模国家干预政策不再适宜，取而代之的是发挥市场机制的弹性和选择性，鼓励运用市场机制解决居民的居住问题，改善居民的居住状况，政府只解决地区性和特殊阶层的住房需求。概括而言，公共住房政策主要包括公共住房供应、租金管制、住房补贴、税收优惠等几个方面。（一）公共住房供应模式（二）租金管制模式比较（三）住房补贴模式比较（一）公共住房供应模式公共住房供应的三种模式，即补充型、大量型和工人合作型。补充型公共住房供应模式是指政府在公共住房的供应上采取以穷人为政策目标的小规模住房供应计划。所谓“补充”，是指这种供应方式是对以厂商为主的住房供应的补充，即对无力通过市场供应方式解决居住问题的那部分低收入阶层等困难群体供应公共住房。大量型公共住房供应模式是指对公共住房采取大规模的供应计划，这种计划至少在实施结果上并不只是面向穷人的，许多是面向中产阶级和所谓“值得尊重的”工人阶层（如技术工人）的。这是发达国家“非正常”的公共住房供应方式。工人合作型公共住房供应模式是社会改良主义者提出的、有组织的工人阶层互助性的住房供应方式，是把住房作为非商品的尝试。这种方式在20世纪50年代后期逐渐消失。（二）租金管制模式比较所谓租金管制，是指通过立法对各类房租，特别是对低档住房的租金加以限制。这是各国为解决低收入阶层住房问题的主要政策之一。由于各国具体条件不一，所以，该政策在实施过程中也有所差别。（三）住房补贴模式比较各国政府的住房补贴方式可以分为面向住房供应方的补贴和面向住房需求方的补贴两大类。前者又被称为住房建设补贴，后者则被称为房租补贴。住房供给补贴主要包括对低租金公共住房的建设和运行补贴、现代化补贴以及向低收入家庭出租私有住房的供应补贴。住房需求补贴则包括以现金方式支付给租房者的房租补贴和对于购买自有住房家庭的税收减免。从整体上看，尽管两种补贴在实际运作中往往并存，但各国的住房补贴政策都经历了由住房建设补贴向房租补贴的转变，即从“砖头”（补贴住房建造业）到“人头”（补贴住房需求者）的转移。（四）减免税政策减免税政策主要包括对住房自有者的住房抵押贷款的利息抵扣所得税、出租收入免征所得税以及对自有住房免征财产税。（一）中国的住房问题1、“双困”家庭住房困难2