关于我市城市管理工作现状的分析及对策研究

关于我市城市管理工作现状的分析及对策研究众所周知，现代化意义上的城市管理是一个综合概念，它不仅包括城市规划、城市建设、文物保护、公用事业等广义的市政管理，同时也包括以提高经济效益、满足市民需要的消费经济领域的城市管理。城市管理的最终目标是要实现城市经济繁荣发达、市民生活舒适顺利和城市环境整洁优美。近年来，全市各级党委和政府牢固确立“三分建设、七分管理”的理念，始终坚持把城市管理作为高起点推进城市化的重要工作和促进经济社会全面协调可持续发展的战略举措来抓，制定政策，创新体制，加大投入，落实举措，基本实现了从小城管到大城管、从重突击到重长效、从重单一到重综合、从重载体到重机制、从单兵作战到“块抓条保”的转变，城市长效管理水平和综合管理能力有了明显提高。作为我国改革开放的一个前沿阵地，杭州市的经济飞速发展，城市规模急剧扩张，城市化进程也不断加快，但一系列的城市管理问题相继出现，各种制约城市发展的因素也在不断增多。因此，在社会体制转型、建设重于管理的倾向较大、城市产业和非城市产业交叉发展的新形势下，做好城市管理工作已成为迫切之需。一、目前的基本情况为确保城市基础设施的正常运行，提升城市综合服务功能和城市整体形象，我市在城市管理过程中，牢固树立全面、协调、可持续的科学发展观，始终坚持以人为本，按照“发展、创新、稳定、为民”的要求，健全城市管理体制，完善城市管理工作机制，整合和优化城市管理资源，全面推行依法管理、严格管理、标准管理、群众管理，着力解决城市管理中的“热点”、“难点”问题，使得城市综合管理水平和城市综合服务功能有了进一步的提高。（一）城市管理体制逐步形成城市管理体制是确保城市管理过程得以顺利实施的物质载体和保证，也是支撑城市管理系统的骨架支柱。作为一个综合性的概念，城市管理体制主要包括：城市管理的机构及其职能体制、领导体制、市区街道的层级管理体制等，其核心是各机构间的职、权、责的配置问题。在探索和建立新的城市管理体制方面，市委、市政府以转变职能为切入口，优化城市管理内部结构，明确了规划、建设、管理的职能分配框架，努力解决以往城市中普遍存在的“轻规划、重建设、轻管理”现象。在市委、市政府的高度重视下，我市成立了市城管办以及以市城管办为枢纽的长效管理领导小组,建立了城市管理联席会议制度，同时率先在全国范围内建立“两级政府、三级管理、四级服务”的城市管理体制。根据属地管理原则，坚持“条块结合、市区联动”、“块块负责、条条保障”，充分发挥市城管办的牵头作用。通过实施“两建一撤四下放”、“市查区改、块查条改”、“市验收区、块验收条”和城市长效管理“以奖代拨”考核评比等办法，把一部分管理权限和管理责任下放到城区政府，使城市管理重心下移，城区在城市管理中的综合协调权明显增加，市级政府也由原先的直接管理转向间接的行政许可、监督检查。城区城管部门则通过采取“十位一体、综合管理、分块包干、责任承包”等措施，将部分管理责任下放到街道，推行“属地包干制”，由街道牵头，整合辖区内所有的城市管理资源，在划小管理范围的同时，明晰管理责任主体，并赋之以相应的管理权限。在强化城市管理执法的监督上，逐步建立起以综合执法与专业执法相结合、权力监督与群众监督及社会监督相补充的执法监察的框架体系。已组建的市城市管理行政执法局，在全国率先实施相对集中行政处罚权试点，基本解决了“七八顶大盖帽，管不住一顶破草帽”等问题。本着政企分开和精简、统一、效能的原则，着力解决城市建设职能界定宽泛、政企不分的问题，这些措施较好地解决了城市管理中“体制不顺、职责不清、法制不全、保障不力、机制不活”等问题。经过这几年的积极探索和共同努力，打破了过去那种规划、建设、管理合一的大建委模式，基本形成了“城市政府统一领导、城区政府全面负责、街道（乡镇）具体实施、社区居民共同参与”的城市管理新格局，逐步建立了一种在城市管理体系上体现合理性、在组织机构的数量上体现精简性、在操作运用上体现灵活性的城市管理体制。（二）城市管理制度逐渐完善制度建设是适应“两级政府、三级管理、四级服务”城市管理体制和依法管理、规范管理的前提和保障。目前我市已初步建立了与城市管理体制相配套的一系列法规和规章制度。为适应形势发展需要，先后对《杭州市燃气管理条例》、《杭州市城市供水管理条例》、《杭州市城市公共客运管理条例》、《杭州市城市市容和环境卫生管理条例》等管理条例进行了修改。为加强制度建设，先后出台了《杭州市“门前三包”责任制管理办法》、《杭州市建设工程渣土管理办法》、《杭州市无障碍设施建设和管理办法》、《杭州市机动车辆清洗站管理办法》、《杭州市城市生活垃圾管理办法》、《杭州市城市排水管理办法》、《杭州市地下管线盖板管理办法》、《杭州市地下水管理规定》、《杭州市城市供热管理办法》等一系列的政府规章。为弥补制度上的不足，市委、市政府还制订了《杭州市城市洁化绿化亮化长效管理办法》、《关于进一步加强窗口地区市容管理的实施意见》、《杭州市街景市貌长效管理办法》、《关于认真做好燃气供应单位和液化气站点审批工作的通知》等20余个城市管理的规范性文件。为保证城市管理法律法规的贯彻实施，在作业管理方面，制定了《推行市政、环卫设施标准化管理的实施意见》等配套方案和措施。在监督管理方面，建立了市政设施、公用事业、市容环卫三大监管工作机制及日常巡查制度。在公共安全管理方面，制定了城市燃气、供水、防汛、防台、隧道、桥梁等处置突发性事件的预案。这些政策、制度、标准、方案的出台和实施，从各个层面和角度保证了城市管理的统一、有序，使各项管理工作的开展做到有法可依，有章可循（三）市场化运作有序推开围绕公用行业实施特许经营管理，开展与之相配套的行业管理政策、管理规范、实施细则、招投标工作程序、行业标准、作业标准研究制定等基础性工作。目前，我市修改完善了《杭州市城市公共客运线路特许经营管理办法》，制定了《关于加快杭州市市政公用行业市场化进程的意见》，组织实施6条中巴公交线路的招投标工作，完成《杭州市市政公用行业特许经营管理条例》的初稿和管道燃气、天子岭第二垃圾填埋场、七格污水处理厂三个特许经营协议文本，编制出台市政设施养护招投标文件，环卫道路养护保洁招投标文书，加强对区市政维修养护和环卫及城市家具保洁招投标工作的指导，加大行业监管力度，市场秩序进一步规范，建立落实市政设施、公用事业、市容环卫日常巡查巡检制度和月公告制度,组织对公交线路布局、液化气站点布局和城市居民用水定额进行调查，实行公交行业的营运证管理制度，开展燃气供应站点的整顿工作。对于城市污水与垃圾处理市场化运作方面，通过这些年的积极探索，也取得了一定的成绩。如通过企业筹资建设，自负盈亏的运作方式，在滨江区建设了日处理1050吨的垃圾焚烧厂，在一期工程需要投资的1.96亿元中市政府和国家发展和改革委投入国债资金只有400O万元，其余均由杭州绿能环保发电有限公司通过融资和银行贷款解决。天子岭废弃物处理总场，通过与美国惠民公司合作，采取BOT方式建设了天子岭垃圾填埋场气体发电厂，其中一期工程350万美元由美方提供。目前，投入使用的发电厂每年发电160O万千瓦时，并入华东电网，年产值800余万元，每年还可回收3800吨甲烷气体。（四）城市面貌日新月异城市面貌直接关系到城市的形象。城市面貌的变化，既能体现城市建设的成果，同时更能体现城市管理的实效。为进一步改善城市面貌，着重加大了对城市环境综合整治的管理力度。近几年来，以创建“国家卫生城市”和“国家环境保护模范城市”为契机，加大了对环境保护的资金投入，先后投资建设天子岭垃圾填埋场、四堡污水处理厂、七格污水处理厂、第三污水干管和运河截污工程。同时，完善了污水管网，加大了截污纳管的管理力度，建设了医疗废物处置系统，通过这一系列的措施，我市获得了“国家环保模范城市”的荣誉称号。同时，还通过“蓝天、碧水、绿色、清静”工程，深化“禁硫”行动，入城口、“一部三沿”地区烟（粉）尘排放污染专项整治，酸雨防治规划，机动车尾气污染排放检查和防治，太湖流域水污染防治，农业面源污染及规模化畜禽养殖业污染调查，养殖业污染综合整治，空气质量日报和预报，环保有奖举报，禁养禁燃和生态功能区规划，运河（河道）实施截污、配水，道路及两侧建筑立面、绿化、街景综合整治等一系列工程和整治措施改善城市形象和居民的居住环境。另外，还通过清理和拆除违法建筑、义务植树、借地绿化、生活垃圾分类收集、拆违建绿、保护古木名树、实施街心公园等一系列措施，改善城区大气质量，提高城区绿地率。在获得了“国家卫生城市”、“全国创建文明城市工作先进城市”、“中国优秀旅游城市”、“全国环境综合整治优秀城市”、“国家园林城市”、“全国绿化先进单位”、联合国“人居奖”、“中国人居环境奖”等荣誉称号的同时，市民对环境的满意度也是逐年提高。二、当前城市管理中存在的主要问题随着城市化进程的加快,这些年来，有关社会、经济、环境的协调发展,人与自然的和谐等城市管理方面可持续发展的战略已深入人心，城市管理的水平也大大提升，城市管理不但有组织有体制，如成立市城管办、建立“两级政府、三级管理、四级服务”的城市管理体制、实施“两建一撤四下放”等，而且有方针有原则，如坚持建管并重、重在管理，标本兼治、重心下移、属地管理、管罚分离、堵疏结合，市民参与等，同时还显得有机制有办法，如加强社区居民自治体系建设，在社区建立党委，并将党支部建到楼道，完善社区成员代表大会和社区居委会组织制度，充实社区工作者队伍等，另外城市管理的深度和广度也有很大的拓展，从党政机关到社区层面均有涉及，并且还将铁路、邮电等实行垂直管理的部门也纳入管理服务视线。但是在新的形势下，城市管理工作中还存在着不少的问题，从现象上看表现为：交通拥堵、环境脏、乱、差，侵占道路，“马路市场”，毁坏绿地，客运市场混乱，乱搭、乱建、乱堆乱放、乱泼、乱倒、乱写、乱画等等。究其原因，主要表现在以下几个方面：（一）城市管理的理念仍需加强“三分建设、七分管理”这个观点虽被大家普遍接受，但是在实际工作中，往往是“重建设，轻管理”，重视“硬件”，忽视“软件”，注重上项目，要规模。另外，一些管理者对城市管理的内涵理解仍比较狭隘，将城市管理仅仅理解为市政管理，理解为一般意义上的基础设施、绿化、环卫、园林、路灯等工作。当前，由于国家的宏观调控，土地资源越来越稀缺，再加上城市建设资金紧张和电力供应之间供求的矛盾等不利因素，使得搞大规模的城市建设变得越来越难，因此，在社会经济现代化迅速发展，在对中央提出的以人为本理念的深入理解贯彻中，建立新的管理理念，探索和引进科学管理方式以适应发展需要已成为城市管理的迫切之需。在这样的情况下，尤其要重视并强化城市管理的理念，要树立从管理出成效、向管理要效益的理念。（二）城市管理的体制不够清晰在过去计划经济为主的时期这个问题并不突出，但是随着经济社会发展，在管理体制上的矛盾变得越来越突出。随着城市发展的需要，越来越多的城市管理事务成为多部门交叉协作的任务。以市城管办为例，其主要承担的是市容环卫、市政和公用事业的行政管理和行业管理职能，但是与其直接相关的许多工作职能分别属于规划、建设、环保、林水、民政、人防、爱卫办、文明办、交警、交通、工商等部门。由于一些部门的法规以上位法的形式，直接介入或间接渗透到城市管理实践中，在强化部门利益的同时，在很大程度上已经逐渐演变为部门冲突的体制性根源。比如，城市公共交通与公路运输之间的利益摩擦。在现有体制格局下，多头管理在很大程度上破坏了城市管理的统一性和整体性，加大了部门之间综合协调的难度。比如，在治理违法销售青蛙、盗版淫秽光盘碟片等边缘性问题、交叉性问题方面，按照特别法优于一般法的原则，应由相关的行政主管部门牵头组织，城管执法部门积极协助，但由于这些问题跨部门、跨领域，协调难度相当大。因此，面对城市管理中纵向突击、横向不协调的问题仍然需要作新的探索。（三）城市管理的法制建设不够健全根据依法行政、依法管理的原则，我市在城市管理方面的法制建设取得了长足进展，但就形成完善的体系而言，仍有一定的距离，尚需付出很大的努力，尤其是部分法律、法规由于受到管