关于国有土地上房屋征收与补偿

上海易居房地产研究院2010年第4期总第141期关于《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》初步研究主编：李战军执行主编：朱光主办：房地产发展研究所印发日期：2010年2月23日电话：[phone]地址：上海市广延路383号文武大楼5楼邮编：200072Email：[e-mail]欢迎投稿承接研究作者介绍本文由上海易居房地产研究院发展研究所课题组完成。课题组组长李战军，成员为崔霁、刘卫卫、朱光、周业勤。关键词拆迁征求意见稿建议目录一、我国城市房屋拆迁相关立法的演变二、城市房屋拆迁条例修改的主要动因三、《国有土地上房屋征收和补偿条例（征求意见稿）》的创新点四、条例征求意见稿存在的不足及完善建议关于《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》初步研究一件因房屋动拆迁而引发的成都唐福珍的悲剧，一份因唐福珍事件而引发的北京大学五教授修改我国《城市房屋拆迁管理条例》的动议，一个《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》的草拟和征求意见的举动，都在短短的三个月时间里出现了。一件偶然事件折射出社会普遍性长期存在的一个房屋动拆迁大问题，在深深的困扰着国民和政府。修改现行《城市房屋拆迁管理条例》使之更加符合实际地予以完善，已经成为社会和房地产业界的共同要求。对于《国有土地上房屋征收与补偿条例》这么重要的法律法规，只给短短的14天时间对外公开征求意见，除了遗憾还能表示什么呢？尽管如此，发展研究所还是专门成立了课题研究小组，力争拿出一份初步的研究成果，作为业界交流。一、我国城市房屋拆迁相关立法的演变1、1991年6月《城市房屋拆迁管理条例》公布国务院发布我国第一部系统规范城市房屋拆迁行为的行政法规《城市房屋拆迁管理条例》，对拆迁管理、拆迁补偿、拆迁安置等方面进行了规定，以配套当时的《城市规划法》。2、1994年7月《城市房地产管理法》出台为了加强对城市房地产的管理，维护房地产市场秩序，保障房地产权利人的合法权益，促进房地产业的健康发展，制定《城市房地产管理法》，其中未提及国有土地上房屋征收办法。3、2001年6月《城市房屋拆迁管理条例》修改国务院常务会议通过了对《城市房屋拆迁管理条例》的修改，并于当年7月1日起实施。修改后的拆迁条例公布并沿用至今。相比1991年的拆迁条例，明确了被拆迁人为房屋的所有人，重点对房屋所有人进行补偿，兼顾对使用人的安置，并增加了被拆迁人对补偿方式的选择权。根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定货币补偿金额。4、2004年3月《宪法》增“征用补偿”条款宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”5、2007年3月《物权法》规定“拆迁补偿”该法第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序，可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收单位、个人的房屋及其他不动产应当依法给予拆迁补偿、维护被征收人的合法权益，征收个人住宅的还应当保障被征收人的居住条件。”虽然没有直接出现“征收国有土地上房屋”等字眼，但“征收单位、个人的房屋及其他不动产”就包含了征收国有土地上房屋的行为和补偿要求。6、2007年8月《城市房地产管理法》修改“为了公共利益需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”7、2009年12月北大学者建言人大审查拆迁条例2009年11月13日，成都金牛区天回镇金华社区的女企业主唐福珍，为了阻止拆迁往自己身上浇汽油，在自家房顶上引火自焚。这次事件引发了强烈的社会反响。北京大学五名学者通过特快专递的形式向全国人大常委会递交了《关于对城市房屋拆迁管理条例进行审查的建议》，建议立法机关对《城市房屋拆迁管理条例》进行审查，撤销这一条例或由全国人大专门委员会向国务院提出书面审查意见，建议国务院对《条例》进行修改。8、2010年1月《国有土地上房屋征收与补偿条例》征求意见2010年1月29日，国务院法制办在其官方网站全文公布《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》，征求社会各界意见。二、城市房屋拆迁条例修改的主要动因1、化解法律法规之间存在的矛盾目前存在着相关拆迁的法律、法规之间不完全协调，相关拆迁的下位法与上位法之间不完全协调，全国各地相关拆迁的法规在城市间不完全协调的现象。主要是国务院2001年11月1日开始施行并沿用至今的《城市房屋拆迁管理条例》，与《宪法》、《物权法》、《房地产管理法》保护公民房屋及其他不动产的原则和具体规定存在差异。如一方面将拆迁补偿关系界定成民事法律关系，但另一方面认为征收、补偿主体应是国家，征收补偿法律关系应是行政法律关系。这种法律状况导致城市发展与私有不动财产权保护两者间关系的含糊不明确。因此需要通过修改拆迁条例来化解这一矛盾。2、规范国有土地上房屋征收与补偿活动随着我国计划经济向市场经济转变，居民拥有的不动产财产和财富不断增加，相对的维权意识不断加强。由于拆迁活动中不规范、不透明现象大量存在，导致拆迁难度大、时间长、成本高，严重影响到城市形态再构和产业功能重塑，严重危及到社会稳定和社会和谐。因此需要新的法律法规根据实践变化做出相应调整，从而规范国有土地上房屋征收与补偿活动。3、缓解拆迁引发的社会矛盾和群体性事件近些年由于拆迁所引发的社会矛盾频繁发生，比较典型的案例是2004年的嘉禾事件到2009年成都的唐福珍事件。拆迁引发的个案矛盾存在着多发性和群体性的趋势。国家为了缓解拆迁引发的诸多社会矛盾和群体性事件，维护公共利益，保障被征收人的合法权益，需要对拆迁法律法规做出相应调整。4、为房地产长期稳定健康发展提供良好的法律环境随着我国经济的发展，我国不同企业、不同人群之间收入差异化明显。收入的多元化导致多元化的利益群体，从而形成多元化的社会思维。多元化是发展活力的保证，但是处理不好，多元化也会分裂社会人群，固化利益群体，破坏社会和谐。最近五年，社会对房地产业、房地产市场和房地产企业的认识和评价都不尽一致。一些调控政策的主要依据是“民怨”而非“产业政策”，政策短期化现象明显。动拆迁是房地产发展的第二程序（第一程序为城市规划），关系到整个房地产产业链的平顺有效衔接。动拆迁又是房地产发展中社会矛盾集中多发环节。因此，无论从国家管理、社会稳定，还是从产业发展的角度看，都需要建立行之有效的动拆迁新规。三、《国有土地上房屋征收和补偿条例（征求意见稿）》的创新点1、划分“公共利益需要”与“非因公共利益需要”征求意见稿在继承上位法“公共利益需要”法律概念之后，创新提出相对应的“非因公共利益需要”法律概念。让“搬迁”与“公共利益需要”建设项目相挂钩，让“拆迁”与“非公共利益需要”项目相挂钩，建立两种补偿渠道机制。如果征求意见稿通过并开始实施，则意味着以前“公共利益”征收与“非因公共利益”征收混为一谈的拆迁模式，将退出历史舞台。2、界定“公共利益需要”的七种内涵我国2004年宪法修正案为保护公民个人合法的私有财产，规定只能基于“公共利益”的需要并依照法律程序，才能进行征收或者征用。但什么是“公共利益”，如何界定成为立法的一个盲点，缺乏配套细化的法律规定。“公共利益”的界定，直接关系到对公民私有财产的保护力度以及城市发展的速度。征求意见稿规定了七种“公共利益的需要”：国防设施建设的需要；国家重点扶持并纳入规划的能源、交通、水利等公共事业的需要；国家重点扶持并纳入规划的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；为改善低收入住房困难家庭居住条件，由政府组织实施的廉租住房、经济适用住房等建设的需要；为改善城市居民居住条件，由政府组织实施的危旧房改造的需要；国家机关办公用房建设的需要；法律、行政法规和国务院规定的其他公共利益的需要。其中的亮点在于规定为改善城市居民居住条件，由政府组织实施的危旧房改造的需要属于公共利益。3、明确政府是公共利益需要而征收房屋和补偿的唯一主体征求意见稿规定，县级以上地方人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。这就是说实施公益性征收和补偿的主体只有一个，那就是政府。用法律文字明确了政府的唯一主体作用。现在我国城市的大部分动拆迁工作，表面上看是开发商为自身商业利益而投资出钱的，前台的操作者是一个个只能在小行政辖区范围内活动的动拆迁公司。也正因此，社会舆论将动拆迁工作中出现的种种问题都归结于开发商和动拆迁公司。其实全国各地城镇都一样，从规划方案到土地房屋征收，从自己储备土地到组织招拍挂市场转让，全部都是由一个个地方政府决定掌控的。其实不论是公共利益需要还是非因公共利益需要的土地房屋征收主体，都是政府一个主体。政府是土地所有权人、城市规划制定人、土地收回和转让组织人、房屋拆迁实际操作人、拆迁工作好坏奖励处罚人，是多种功能人格为一体的综合人。4、危旧房改造需90%以上被征收人同意征求意见稿规定，因危旧房改造需要征收房屋的，县级以上地方人民政府应当在组织有关部门论证的基础上，征求被征收人的意见。90%以上被征收人同意进行危旧房改造的，县级以上地方人民政府方可作出房屋征收决定；未达到90%被征收人同意的，不得作出房屋征收决定。这是在搬迁中引入少数服从多数的双向平等民主协商机制，且确定了量化标准门槛，是一种程序和标准创新，尊重和体现了公民的知情权和参与权。对于危旧房改造，进行两轮征询意见，第一轮解决“愿不愿改造”的问题，90%以上被征收人同意方可执行；第二轮解决“如何改造”的问题，三分之二以上被征收人同意补偿方案方可执行。5、用“搬”取代“拆”征求意见稿将原来《拆迁条例》中的“拆迁”改为“搬迁”。“搬迁”的基本理念是，在“公共利益”的名义下，经过“征收”程序后，房子归政府了，拆与不拆由政府决定，可能政府还有别的用途不拆除了，但房子里住的人要搬走。目前很多将要被征收的房屋上都会标记一个大大的“拆”字，这已经被很多人称为损害被拆迁人利益的“一道符”。为了缓解很多被拆迁人的那根紧张神经，新条例采用“搬”来代替“拆”，意图减少房屋被征收人的心里反感因素。6、野蛮暴力强制搬迁者可追刑责征求意见稿规定，房屋征收部门委托有关单位从事征收补偿与搬迁具体工作的，应当加强对受委托单位的监督，并对其实施的征收补偿与搬迁行为承担相应的法律责任。房屋征收部门及其委托的单位不得采取中断供水、供热、供气、供电等方式实施搬迁。任何单位和个人不得以暴力、胁迫以及其他非法手段实施搬迁。征求意见稿同时规定，违反本条例规定，房屋征收部门及其委托实施征收补偿与搬迁的单位，以暴力、胁迫以及其他非法手段实施搬迁的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分。针对我国城镇动拆迁中大量存在的暴力拆迁违法现象，征求意见稿给予了明确的行为、部门和人员的处罚规定，直至刑事责任，这是十分必要的。愿在今后的搬迁中，断水、断电、断气行为能够真正被杜绝，充分保障房屋被征收人的合法合理权益。7、征收房屋的弱势群体可通过住房保障解决征求意见稿规定，政府应当为征收个人住宅的被征收人提供适当房源，符合住房保障条件的，应当为其提供保障性住房。征收个人住宅的，被征收人的家庭符合廉租住房保障对象或者经济适用住房供应对象条件的，作出房屋征收决定的县级以上地方人民政府应当为其提供廉租住房保障或者经济适用住房。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。拆迁制度与住房保障制度的接轨是本次征求意见稿的亮点之一。现实拆迁活动中，牵涉大部分的人群是收入低、住房困难、社会保障水平差的家庭和人群。打通拆迁和住房保障的中间渠道，具有现实必要性和可行性。在实际操作中，也存在着另外一种反向情况，弱势群体更愿意通过房屋动拆迁获得货币或实物补偿，而不愿意去用廉租房和经适房的途径来改善自己的居住条件。8、强制搬迁应先补偿后搬迁征求意见稿规定：实施强制搬迁前，