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第三章政府的角色：政府职能主要内容1政府职能的定义与特征2政府职能界定的主要理论与分析框架3西方国家政府职能的演变4我国政府职能转变的历史与未来1、政府职能的定义与特征政府职能的涵义和特点政府职能是行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用，主要是管什么（不管什么）、怎么管、发挥什么作用的问题。又称公共行政职能，或限制职能。政府职能的特点有：双重性政治统治与社会管理差异性动态性扩张性理解政府职能政府职能与国家政府职能是国家职能设定的一部分政府职能与公共行政的目的行政目的引导政府职能（目的性）政府职能与机构设置政府职能是机构设置的基础政府职能与行政改革政府职能是行政改革的依据和关键想一想：哪一些属于政府职能城市规划修建商场修建戏院投资建设养老院修建高铁监管食品安全提供国民教育服务兴建医院发展医疗保障体系地质勘察政府的基本职能：观点世界银行，《世界发展报告》，1997每一个政府的核心使命包含五种基本角色：确立法律基础保持一个健康的政策环境，包括保持宏观经济的稳定投资于基本的社会服务和社会基础设施保护弱势群体保护环境政府的基本职能安德森，1989；七项政府的基本职能提供经济运行的制度基础（制度、规则、安排）提供各种公共物品与服务解决与协调团体冲突维持竞争保护自然环境确保社会成员获得最低限度的商品和服务保持经济稳定2.政府职能界定的主要理论与分析框架政府职能的主要理论自由主义•古典自由主义•新自由主义（新保守主义）理论政府职能政府干预•重商主义•凯恩斯主义•费边社会主义•马克思主义国家干预理论·重商主义重商主义是欧洲中世纪结束，民族国家兴起之后出现的一种有关如果发展国家经济的学派，与重农主义相对。盛行于17世纪，并支配着很多国家经济政策的基础。核心观点建立在这样的信念上：即一国的国力基于通过贸易的顺差－－即出口额大于进口额－－所能获得的财富。政策主张极力主张政府对国家经济尤其是对外贸易领域实行干预，制订保护工商业的政策，以保证整个国民经济活动符合扩大出口和货币输入的要求代表人物托马斯·孟；让·巴普蒂斯特·柯贝尔重商主义反映资本原始积累时期商业资产阶级利益的经济理论和政策体系。亚当·斯密在《国富论》中抨击了重商主义，并在此基础上提出了他对市场经济与政府职能的重要观点。自由主义理论·古典自由主义17、18世纪的古典自由主义洛克、孟德斯鸠：国家是人类为了克服自然状态的欠缺，更好地保护人身自由和财产安全，经由人民内部的契约活动而产生的社会共同体。政府的权力是由民众让渡的。亚当·斯密：《国富论》（1776）“自私的动机，私有的企业，竞争的市场”是自由经济制度的三要素，是不断增加国民财富的最佳途径。政府是一种必要的“恶”，市场是富有效率的，并且具有自我调节功能。政府职能规范的基本价值标准是成为一个“守夜人”，管得最少的政府是最好的政府。“君主的义务，首在保护本国社会的安全，使之不受其他独立社会的暴行与侵略，……第二个义务，为保护人民不是社会中任何人受到其他人的欺侮和压迫，换言之们就是设立一个严正的司法行政机构；……第三种义务就是建立并维持某些公共机关和公共工程。”——《国富论》19世纪中叶，近代自由主义J·S·密尔、斯宾塞赋予了政府在一定限度内弥补市场缺陷的功能20世纪60、70年代冯·哈耶克，《通往奴役之路》个人自由是社会赖以根本基础，完全竞争是可以实现的。反对政府干预市场，政府的职责越少越好。罗伯特·诺奇克最弱意义上的国家知识点：市场失灵市场失灵：意指维持合乎需要的活动或停止不合需要的活动,其价格——市场制度偏离理想化状态，致使市场对资源的配置出现低效率。外部性一个经济主体的经济活动对另一个经济主体所产生的有害或有益的影响。公共产品非竞争性、非排他性垄断信息不对称古典自由主义政府职能理论的要点政府是一种必要的“恶”规则制定者解释、强制执行、裁判政府应该扮演“守夜人”的角色，其职能限定在较小的范围内，即便需要对市场缺陷进行干预，其干预也应该尽量有限“一只看不见的手”在市场的利益协调中发挥主要的作用，政府不能直接参与社会的微观经济活动政府应积极承担社会公众所不愿意承担或无力承担的事物国家干预理论·凯恩斯主义凯恩斯：《就业、利息与货币通论》，1936主要观点：古典自由主义经济理论所假设的完全竞争的市场是不存在；放任自由的经济条件下，有效需求不足和失业问题难以避免，而有效需求和失业的长期积累，导致经济危机的发生；为弥补有效需求不足，克服经济危机，政府必须干预经济，通过增加公共投入以刺激消费，主张：国家调节和干预经济生活；实现积极的财政政策和金融政策；政府举债投资公共事业和弥补预算赤字，借此提高有效需求，增加总就业量凯恩斯主义的现实运用美国“大萧条”时期的“罗斯福新政”Reform，Recover，Relief整顿银行业，恢复银行信用；调整农业政策，减少供给，实现政府补贴整顿工业，发布《全国产业复兴法》，成立公共工程署实施救济凯恩斯主义的政府职能观政府的经济职能全面而广泛市场失灵的地方，及市场成功的地方不仅干预生产，而且要干预分配政府干预的主要内容提供社会公共产品承担对经济走向的预测功能克服外部性消除市场的不完全性促进社会公平国家干预理论·费边社会主义是19世纪末20世纪初阶级矛盾尖锐化的产物，主张进行社会改革，排斥阶级斗争与激烈革命的观点，以国家作为推动改革的工具，“医治有缺陷的工业组织和极端恶劣的财富分配办法所引起的疾病”，是西方二战以后福利国家发展的重要理论来源。国家是个理想的、为社会服务的工具；社会仅靠市场力量进行分配是不够的，政府的任务是调整市场制度造成的不公正，以一种集体的精神关心社会的福利和平等；每个公民都应该享受最基本的文明生活，摆脱贫困，过上有尊严的生活。自由主义：新自由主义政府职能观新自由主义的兴起20世纪60、70年代，经济停滞，福利国家面临危机，对凯恩斯主义的怀疑和批评逐渐增多，以货币主义学派的弗里德曼和公共选择学派的布坎南为代表，强调市场化导向的新自由主义学派最终形成。全球贸易自由化价格市场化私有化公共选择理论与“政府失灵”市场失灵并不构成政府干预的理由；政府干预会产生新的问题，即“政府失灵”公共政策失效；公共物品供给的低效率；内部性和政府扩张；寻租及腐败“在市场看不见的手无法使私人的不良行为变成公共利益行为的地方，可能也很难构造看得见的手去实现这一任务。”（查尔斯·沃尔夫）总结：政府与市场之间打破国家神话与市场乌托邦国家神话：片面夸大国家或政府的作用，将政府视为一个无所不能的仁慈的君主，认为政府能够完全弥补市场缺陷，消除市场失灵，政府能够解决好所有的经济社会问题，主张国家全面干预经济社会生活；市场乌托邦：夸大市场的作用，认为市场机制本身能够解决好各种解决问题，政府干预只能使问题恶化，因而反对一切政府干预，主张自由放任。不是纯粹在市场与政府间的选择，而是经常在两者的不同结合间的选择，以及资源配置的各种方式的不同程度上的选择。案例探讨：根据所学理论，探讨政府该不该管案例一：杭州企业联保互保引发的资金链危机1、阅读案例材料，归纳本案例企业遇到的核心问题，银行收贷的理由及政府面临的政策权衡2、根据理论，分析浙江省政府是否应该回应企业要求帮助企业协调银行，放缓收贷？主要理由是什么？陈磊是一家商业银行浙江地方支行的行长，他手上拿着一张巨大的地图，上面绘制的是由天煜建设有限公司引发的互保圈信贷危机所涉企业的信贷关系图，一圈一圈往外蔓延至第六圈担保链，所涉企业逾百家，包括中国民营500强企业，互保资金总额超100亿元。2012年春节过后，浙江的企业老板继续跑路留下的债务，与其他破产倒闭的企业一起，形成了庞大、复杂、盘根错节的互保圈危局。在很多专家看来，这些企业的互保，也引发了新一轮的三角债危机。陈磊对《中国经济周刊》说，从业10多年，他从来没有见过这样的局面，伴随着经济的下滑，这种出于分散风险而设的互保、联保制度的弊病全部暴露无遗。这样的地图，陈磊的同行们人手一张，这是他们进行风险预警和讨债的向导。最快地做出反应，催贷、抽贷、压贷，是他们的职责。但他们也备受指责：正是他们未尽职守的过度信贷，为这场危机的爆发埋下了伏笔。他们也被认为是加速企业死亡和互保危机蔓延的“刽子手”。资金链断裂企业的名单仍在不断更新。这场以杭州、温州、绍兴为核心的担保链危机在继续蔓延。而这或将只是冰山的一角。官方统计，这种联保互保模式占浙江省企业融资总额的40%，民间估算，更占到70%。可怕的是，虽已全力以赴，政府仍无良策。更可怕的是，这不只是一场债务危机，更是一场信任危机。它正在一点一点瓦解浙江经济赖以起家的商帮信任基础和传统，像一场无法遏制的“瘟疫”不断蚕食经济的繁荣、影响企业的正常运行。3.西方国家政府职能的演变16-18世纪19世纪20世纪40年代20世纪60年代以来西方国家政府职能的演变•强调政府对社会经济的调节与干预；•政府经济职能和社会职能都扩大与强化•福利国家/行政国家前资本主义•政治统治职能极端强化；•社会管理职能相对微弱自由资本主义•崇尚自由市场的作用；•反对政府干预经济生活，认为最好的政府是管得最少的政府。•“守夜人”政府垄断资本主义西方国家政府职能发展趋势政府职能扩大“瓦格纳法则”：随着工业化社会的到来，公共部门在经济活动中的数量和所占比例具有一种内在扩大的趋势，公共支出因此将不断膨胀。政府规模、财政支出比例政治职能中暴力职能相对减弱，保持社会稳定的调节职能趋于加强调整阶层关系、劳资关系政府宏观调控、综合协调职能强化与政府职能社会化同步进行政府职能履行方式的变革部分国家政府公共支出占GNP比例1965197019801986瑞典—43.7261.9564.9法国—44.4546.9952.85德国36.9438.9948.7747.18英国35.8639.5445.2346.02美国27.8332.234.0737.16日本19.0519.132.0933.03福利国家的兴起：社会保障支出水平年份1960198019851990199519982001英国13.917.921.119.523.021.521.8美国10.313.313.013.415.514.514.8加拿大-14.317.418.619.618.417.8法国13.421.126.626.629.22928.5德国20.52323.622.827.527.427.4日本5.810.211.011.213.514.516.9瑞典12.828.830.030.833.030.428.9主要西方国家社会保障支出水平（1960-2001）051015202530351960198019851990199519982001英国美国加拿大法国德国日本瑞典政府职能扩张举例：英国的《济贫法》1601年，伴随着英国圈地运动后偷盗者、乞讨者增多，社会不安因素急剧增加的社会现实，为了稳定社会情绪，维持统治，英国颁布了世界上第一部有关社会救济的法律《济贫法》。这部法律规定凡年老者可在家中接受救济；贫困儿童可在他人家中寄养，成年后可去做学徒；流浪者被关进监狱或送去教养院。《济贫法》的颁布预示着救济被列入了政府责任范围，这在今天已经成为各个政府普遍的职能范围。政府职能扩张举例：邮政服务的发展以传递信息为主要功能的公共邮政服务是当前大多数国家的政府职能，在早期邮政服务或者是政府专用（非公共服务），或由私营。早在公元前1000多年前，埃及就有建驿道传递通信的历史；中国，自周朝起至清朝光绪二十二年建立大清邮政、清末裁驿归邮止，中国古代邮驿存在了约3000年17世纪，英、法等国把政府专用和民间经营的邮递组织结合起来，创立了国家专营的邮政事业，它既满足政府的通信需要，又为公众服务，发展成为近代邮政。184