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乡镇体制改革与政府职能转变中共天水市委党校工商与公共管理教研室肖爱生重点了解：♦为什么要改？——改革的背景与原因♦如何改革的？——改革的内容与特点♦改得怎么样？——改革的成效与问题♦未来怎么办？——几点启示与建议一、我国乡镇体制改革的历史回顾我国的乡镇政权古代就已经存在。从秦汉至明清，中国乡镇制度以隋朝为界分为两个时期。隋唐以前，以官派乡官为主，民间推选人员为辅，乡为基层行政区域。隋唐以后，国家权力从乡镇退缩到县一级，县以下实行保甲制和“乡绅自治”，由地方上的精英与县府共同治理。改革动因其一，政事不分、管办不分其二，机构臃肿、人浮于事其三，政府包办、效率低下第四，资源分割、条块矛盾第五，财政困难、运转艰难新中国成立以来历次乡镇机构改革概况第一阶段（1949-1958）确定乡镇为最基层组织新中国成立后，实行县、区、乡三级人民代表会议。此时，区相当于现在的乡镇，乡是区下面的一级政权组织。1950年，《乡（行政村）人民政府组织通则》，明确乡与行政村同为农村基层行政区划，同属区管辖。1954年，宪法和地方组织法首次明确规定，乡镇是我国最基层的政权组织，村一级退出政权体系。。1957年开始撤区并乡。第二阶段（1958-1980）人民公社时期机构改革情况1958年初，毛泽东正式提出了农业生产合作社要实行小社并大社的主张；到10月底，全国农村基本实现了人民公社化。人民公社实行政社合一体制，镇党委改称公社党委，原镇人民委员会改为社务委员会。人民公社的管理层级可以是两级，也可以是三级，即公社、生产大队和生产队。集“党政军民企”于一身，管理“工农商学兵”各项事务第三阶段（1980-1985）社改乡时期1978年，家庭联产承包责任制实行，人民公社体制开始解体。1982年宪法规定“乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府，村委会是基层群众性自治组织”。确立起“乡政村治”体制模式。1985年，人民公社全部解体，乡镇重新成为我国最基层的政权组织。第四阶段（1986-1998）撤乡并镇和乡镇综合改革时期1.1986年至1989年：撤并乡镇：由于1983年中央文件“原有公社范围过大的也可以适当划小”的规定给地方留下较大的操作空间和灵活性，造成了新建乡的规模普遍变小1986年起，开展“撤并乡镇”工作，建制乡的数目从1985年的8.3万个左右下降到1988年的4.5万个左右。1987年《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布，标志着我国实行“村民自治”进入了制度化运作的阶段。乡镇的问题：权责不清、机构膨胀、农民负担沉重。2.1990年至1997年：县乡综合改革重点是简政放权，精减人员。1991年10月，国务院发出了《关于加强农业社会化服务体系建设的通知》，重点解决乡镇政企关系不顺、县对乡统得过死等问题，实行简政放权，理顺服务部门的条块关系，加强乡镇农业社会化服务体系建设。1993年，从中央到乡镇进行政府机构改革，乡镇人员编制精简42％，并规范了县直部门派驻乡镇的农技、农机、畜牧、兽医、文化、广播等服务性机构的管理方式。第五阶段（1999-2008）农村税费改革时期2000年，在农村进行税费改革试点。2001年，中央召开全国市县乡机构改革工作会议。2004年，为配合农村税费改革，开展乡镇机构改革试点。“两条底线”：编制和人员五年只减不增、保持稳定。2006年，全国取消农业税。同年10月，国务院下发《关于做好农村综合改革工作有关问题的通知》，重点是乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制改革。主要任务是理顺体制，减机构、减人员、减支出。第六阶段(2009-2012）深化乡镇机构改革试点5年后，2009年3月，中央出台《深化乡镇机构改革的指导意见》，新一轮乡镇机构改革全面启动。全国已完成机构改革的乡镇1.9万余个，全部乡镇的改革将于2012年完成。1.背景：全面取消农业税；地方政府机构改革推进。2.显著特点●核心是转变乡镇政府职能。促进经济发展、增加农民收入；强化公共服务、着力改善民生；加强社会管理、维护农村稳定；推进基层民主、促进农村和谐。●路径是转变乡镇治理模式。●形式上不搞一刀切。●原则上坚持权责一致。3.机构设置和干部配备情况●重新调整乡镇机构。●减少乡镇领导职数。●精减乡镇工作人员。●创新事业站所运行机制。概况第一阶段（1949-1958年）确定乡镇为最基层组织第二阶段（1958-1980年）人民公社时期第三阶段（1980-1985年）“社改乡”时期第四阶段（1986-1998年）撤并乡镇和县乡综合改革时期第五阶段（1999-2008年）农村税费改革和农村综合改革第六阶段（2009-2012年）深化乡镇机构改革（二）机构改革的主要做法是：（1）党、政和人大机构实行合署办公，主要领导身兼数职，减少了领导职数。（2）精简机构，减少了干部职数。一个乡镇党政机构的数量通常为2—5个，“党务行政办公室（或综合办公室）”、“经济办公室”和“社会事务办公室”是常见的机构设置。（3）传统的“七站八所”的职能实行分解，公共服务职能转移到县级业务部门，其他职能实行市场化运作，县级业务部门可以通过有偿委托“站所”开展业务的办法实现其公共服务职能。（4）乡村中小学调整布局、压缩校点。响应中央的号召，同时也出于地方经济发展考虑，各地都对撤乡并镇并村采取积极态度。地方政府撤乡并镇并村的动力主要来自两个方面：一是农村城市化的冲动，二是取消农业税所产生的财政压力。（三）乡镇机构改革取得的成绩我国乡镇机构改革实际上在改革开放之初已经开始，近年在农村税费改革的影响下速度有所加快。改革的突出特点是大量撤并乡镇机构。乡镇个数由1992年的48250个减少到2009年的34600个，平均每年减少约2.2%。值得注意的是，在农村总人口逐步减少的情况下，乡镇平均人口和行政村平均人口都有所提高。第一，在撤乡并镇并村过程中，各地同时进行乡镇机构改革，减少了管理机构的数量和干部职数。第二，通过乡镇改革，在一定程度上解决了人浮于事，工作效率不高的问题。第三，并村过程中有可能置换出土地，实现土地资源的节约。第四，撤乡并镇并村增加了居民居住的集中度，提高了基础设施的利用效率，有利于改善生态环境。天水市乡镇改革的做法和成绩天水市根据基层实际需要，重新确立乡镇机构设置，采取政事分开、整合站所、综合设置的办法，按照行政、事业两大块设立了“一办、两所、三中心”，即党政综合办公室，财政农经管理服务所、人口和计划生育服务所，以及农业综合服务中心、社会事业服务中心、村镇建设服务中心。为了降低改革的成本，将面向“三农”的社会服务性事业交由“三中心”承担，集中体现了为农业服务的职能。改革后，全市113个乡镇的内设机构由调整前的1400余个减少到677个，减幅达51.6%。引进竞争机制，采取了新的干部选用办法。通过竞选、竞聘，初步实现了乡镇干部向知识化、专业化、年轻化的转变。目前，全市113个乡镇的领导职数从调整前的1088名减少到889名，减幅18.3%，任实职的领导干部平均年龄由40.8岁下降到37.3岁，大专以上文化程度的干部由原来的71.5%上升到89.6%。二、乡镇体制中存在的主要问题1.权小责大的矛盾难以解决乡镇行政体制的特点：（1）管理活动的直接性；（2）管理内容的综合性；（3）管理形式的具体性；（4）权力的非完整性。没有完整的人事权、财政权和行政执法权2.僧多粥少的矛盾难以解决(1)行政机构仍然偏多,冗员仍然存在;(2)财政状况继续恶化,乡镇政府运转困难.3.对上负责与对下负责的矛盾难以解决4.农民自主经营权与行政命令式的运作方式之间的矛盾难以解决三、乡镇政府存在问题的原因分析1.压力型体制下的必然反映。什么是压力性体制我国压力型体制对乡镇工作的影响（1）导致事权最终落到行政链条最低端的乡镇（2）导致乡镇机构林立，编制膨胀（3）增加了乡镇的公共产品压力，加大了财政开支2.动力机制不健全，使乡镇政府向农村提供公共服务的积极性不高上级激励不足村民压力不够3.分税制和财政包干制下乡镇职能不轻的必然反映。四、当前我国进一步推进乡镇体制改革的背景分析社会主义市场经济的深入发展，促使农村生产转变对乡镇体制改革的影响。政府管理体制的不断变革对乡镇体制改革的影响。村民自制的不断深入实施对乡镇体制改革的影响。取消农业税对乡镇体制改革的影响。社会主义新农村建设对乡镇体制改革的影响。五、我国乡镇改革的方向与展望2009年，中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》。这标志着，新一轮乡镇机构改革全面启动。2012年基本完成乡镇机构改革任务关于乡镇政府去留的争论一是建议撤销乡镇建制，一律改为县级政府的派出机构二是将村民自治向上延伸，乡镇一级实现“乡镇自治”撤销乡镇的条件“：1.乡镇政府的存在阻碍了农村生产力的发展；2.农民普遍受教育程度和自组织化程度高3.乡镇就业途径广；4.国家有足够的财力进行赎买，用于安置人员。乡镇职能强化还是弱化的争论。乡镇规模是大还是小的争论。乡镇干部是否应当大幅度精简的争论。是否应当加快推行乡镇长直选的争论。六、以转变政府职能为契机，推进乡镇政府改革1.确立：“有限政府”和亲民政府的理念2.从权力型政府向责任型政府、法治型政府、服务型政府转变转变角色转变工作重心转变管理方法重点发挥好以下职能：一是引导农村经济发展的职能；二是市场培育职能；三是基础设施建设职能；四是科技服务职能；五是引导发展生产职能；六是公共事业管理职能；七是维护社会稳定职能。3理顺县乡管理体制，解决县乡职责不清、行政事业职责不清的问题。4.有效破解财政难题。一是转变思路，培植财源二是有效化解乡村债务三是厉行节约三是加大中央转移支付的力度5.改变传统的用人观念和干部管理机制，造就知识型、创新型乡镇管理人才。一是加大干部培训力度二是完善干部任用机制，逐步推行乡镇直选三是优化乡镇干部考核、评价方式6.积极促进农村民间组织发展