充分发挥非政府组织对政府职能的辅助作用

充分发挥非政府组织对政府职能的辅助作用甘肃非政府组织调研报告（一）由于社会事务的广泛性和复杂性，政府不可能也没必要将全部社会事务纳入管理范围，从社会发展的趋势看，大量社会事务将由非政府组织来管理。笔者对甘肃省工商、建筑、文化、科技、体育、卫生等不同部门、不同行业的６０多家非政府组织进行了问卷调查，并以此为基础进行实证分析，以探讨当前非政府组织发展中存在的问题，提出发展非政府组织的对策思路非政府组织是伴随市场经济的发展而逐步产生和发展起来的。在市场经济条件下，随着我国改革开放的深入和市场经济的不断发展，培育和发展非政府组织，对于政府职能的转变，社会资源的优化配置，推进现代企业制度的建立，维护社会经济秩序和不同利益群体的合法权益，完善社会化服务功能等，具有特殊而又十分重要的作用。同时非政府组织在社会结构转型和市场经济中发挥着社会和经济功能，能够将社会、市场各方面发展变化的信息及时传输给政府，使政府获得充足的制定政策的依据；又能将国家的政策、规章制度传输给经济主体，对其行为进行指导、规范、认证，并提供各种咨询服务。发达的非政府组织在信息传输中，对加强社会的整合力度，提高社会的发育程度，推动市场化改革和行政改革的发展都将起到积极的作用。从市场经济发展的趋势来看，大量社会事务必须由社会自行管理。转变政府职能，当前应着重从内容、价值取向及管理手段上进行综合性改革。在内容上，政府不仅要转变对经济事务的管理职能，而且要转变对社会各项公共事务的管理职能。在价值取向上，政府不是单纯的简政放权，减少不该管的事务，而是要在弱化微观管理和直接管理的同时，强化宏观管理和间接管理。在管理手段上，政府转变职能，不只是简单地减少行政手段，而是要重视运用法律的、经济的手段管理公共事务。随着经济的不断增长，甘肃省非政府组织也随之得到了应有的发展。截至２００４年１２月，在甘肃省民政厅所注册的各类非政府组织达１３１６家，其中从事房地产交易、职业介绍、旧机动车交易等的经纪企业１７４家，持证经纪人员３９６人，包括公司经纪１２家，个体工商经纪４０３家；从事会计、审计、税务、产权交易、律师、监理事务的１３２家，从事拍卖业务的２９家，从事企业管理咨询、文化策划、科技、教育、艺术等理论研究、人员培训、经营代理、市场调查等的有５５３家。非政府组织的职能对于政府职能具有辅助作用。一般来说，根据非政府组织运行和发展，按其职能的特点可分为以下五类：第一，行业自律性的中介组织，主要是由企业单位自下而上组织起来的各种行业协会、同业公会、商会等自律性组织，目的是通过制定行业发展准则，规范内部企业间的竞争，维护行业整体利益。第二，具有对社会运行监督职能的，主要是指会计师事务所、律师事务所、资产和资信评估鉴定机构、公证和仲裁机构等组织，这类中介组织的特点是按照国家法律、有关行政主管部门规定和专业技术要求，提供特定的服务，维护市场经济的有效运转和社会稳定。第三，专门为市场活动提供咨询、技术服务的中介组织，主要是指信息中心、研究及咨询机构、投资项目评估机构、报价系统等组织，为企业提供多方面的信息、咨询等服务。这类中介组织的主要特点是所提供的信息、服务具有增值性，在一定程度上是经济发展的一种要素，能够提高经济效益和资源的配置效率，并促进科学研究、文化教育、体育卫生发展的中介组织。第四，监督市场行为的中介组织，如消费者协会、商品检验中心、质量检测中心、计量检测中心等；第五，市场交易中介组织，主要是指各种经纪商、典当行、拍卖行、职业介绍所、人才交流中心等组织。它们的作用是直接为市场交易活动的顺利开展提供方便和服务，降低市场交易费用，促进社会劳动力就业与服务的非政府组织。以上各类非政府组织，既发挥着不同于政府的社会事务管理功能，又履行着有别于一般商业经营的社会服务职能。（作者单位：甘肃行政学院）中介组织面临发展困境甘肃非政府组织调研报告（二）张勤中介组织伴随着改革开放和市场化进程的深入不断发展，为甘肃省的经济建设发挥了积极作用。但从此次调查的情况来看，中介组织还存在着许多问题，如不引起足够重视并加以纠正克服，将对中介组织的健康发展造成严重危害。中介组织从业人员素质偏低，知识结构不合理。从甘肃省的情况来看，尤其是建筑、医疗、卫生、房地产、职业介绍行业的中介组织，专业人才缺乏，年龄老化严重，人员知识结构不合理、法律意识偏低。从这次调查的中介组织所反应的情况来看，具有大专以上学历的所占比例不到６０％，仅有５３．６％，而具有本科学历的只占３１．３％，高中以下学历的占４６．４％；从职称来看，有高级职称的占３１％，中级职称的占３５％，初级职称的占４％，另有３０％的没有职称；从年龄结构来看，５０岁以上的占５６％，其中６０岁以上的占３３．８％，离退休人员占６０％以上。中介组织规模偏小，专职人员比重少。所调查的中介组织员工人数大部分只有几个人，有的甚至没有专职人员。其中有３—５人的中介组织占５９％，有６—１０人的占３０％，超过１０人的占６％，人员最多的也就只有１７人，仅有１家。规模小、人员少、专职人员比重低，中介组织就难以承担重大的中介项目，在咨询评估、预测、质量检验、检疫等领域许多业务难以适应市场经济发展的需要，更不要说与国外管理理念先进、专业人员力量雄厚的中介组织开展竞争。中介组织的职能定位不到位，管理职责不清。首先，政府部门在简政放权的机构改革中，本应转移给中介组织的职能还没有很好的转移，造成中介组织在履行自己的职能时不能到位，受政府行政行为的制约。其次，某些中介组织仍习惯于像政府部门一样依靠权力处理问题，而不是以非行政权力的方式来解决公共事务和经济交往中出现的问题。调查发现，有７２％的中介组织的负责人是由上级提名、会员选举相结合而产生的，２０％是由会员选举产生的，另有８％是由主管部门任命的；９５％的机构负责人任期有限制，５％没有任期限制；７８％的机构管理和运作的依据是法律法规和章程，１２％是会员大会，１０％是以上级机构的指令为依据。对本机构的职能是否与政府有关部门的职能交叉这一问题的回答，有近一半的机构认为有交叉重复现象，有２８％的机构认为没有交叉重复，还有２５％的机构回答说不清。非政府组织与政府职能部门关系过于密切，容易造成政府部门对中介组织进行行政干预，影响中介组织贯彻独立、公开、公平执业的原则。再次，由于目前非政府组织不完善、不成熟，也牵制了政府改革的深化。受没有正式人员编制的困扰。在调查中，大部分中介组织反映由于机构没有正式人员编制，人员的流动性很大，致使机构工作缺乏连续性，直接影响了中介组织的工作质量和社会效应。调查显示，７２．３％的中介组织没有正式人员编制，只有２７．７％机构有正式人员编制，除甘肃省消协、省足协等少数机构的编制在１０人以上外，其余的均在５人以下。受没有经费来源的制约。困扰中介组织发展的另一个重要因素是经费问题。在调查中普遍反应由于经费不足造成各种正常活动无法开展。２００３年机构年度收入中超过２０万元的只占１３．７％，年度收入在１０—２０万元之间的只有１９．８％，大部分年度收入在１０万元以下，占６６．５％。中介组织主要的经费来源依靠会费收入和服务经营收入，有政府拨款的寥寥无几，除个别一些服务性、社会公益性的组织，其他绝大部分机构依靠自收自支。如按照《中华人民共和国消费者权益保护法》第３１条第二款的规定“各级人民政府对消费者协会履行职能应当予以支持”，以及《甘肃省消费者权益保护条例》第２８条第二款规定“各级人民政府要支持消费者协会的工作，保障其职能的正常履行和必要的活动经费”，但甘肃省消费者协会自成立至今经费来源一直没有保障。除甘肃省消协３人（行政、事业编）工资由财政全额拨款保障（占省局机关和个体协会编制并发工资），其余人员工资、办公费用及协会的活动经费全靠社会赞助。而市、州、县（区）消协除专职工作人员的工资纳入财政预算经费外，其余再无任何经费来源保障。调查显示，５４％的中介组织经费紧张，收支不相平衡，４１％的机构能够勉强维持收支平衡，５％的机构经费宽裕，收大于支。行政性强，民间性弱，缺乏自治。相当一部分中介组织严重缺乏资金、人才，这种资源的匮乏又与其筹款、组织、活动能力的不足形成恶性循环。从根本上说，这些问题与它们独立性不足密切相关，其民间性、非营利性、自治性等表现得都不鲜明，原因是缺乏自治。目前，许多非政府组织还缺少内在的行动动力和目标方向，仍然只是变相地行使政府职能，这使得它们难有拔地而起的能动性、创新性，这种状况不仅束缚了自身的手脚，也严重束缚了政府的手脚。中介机构服务收费不规范。个别行业中介组织收费不规范、不合理，在社会上造成一定的负面影响，如收费标准调整后，不按新标准执行；有的中介组织收费随意性大，一味追求经济效益，很少遵循职业道德，漫天要价；有的中介组织利用行使监督管理职能之便，强行设卡；少数中介组织只顾眼前利益，搞虚假评估，帮客户在验资报告上弄虚作假。对中介组织的监管尚未到位。目前，中介组织服务行为不够规范，违法违纪现象时有发生，所以应健全中介组织监督管理体制，制定相应政策法规，促进其规范发展。中介组织作为社会管理的一种组织，对其监管关键在于加强自律规范和法制建设。但是，中介组织发展较快，各行业的中介组织基本上无章可循，各自为政现象比较突出。而且，目前的情况是，一个组织一旦登记成立，除了统一的“年检”之外，几乎没有评估和社会监督机制对其进行制约。此外，中介组织无照经营、超越经营范围的现象比较突出，对此情况，政府各部门没有形成合力，没有有效地加以规范或取缔。（作者单位：甘肃行政学院）培育和发展中介组织的对策甘肃非政府组织调研报告（三）培育和发展非政府组织，是甘肃省深化经济体制改革，加快建立和完善社会主义市场经济体制的重要组成部分。社会主义市场经济呼唤中介组织能有更快更好的发展，并发挥更大的作用。但要培育和发展中介组织，就必须面对存在的问题，采取有效措施，规范中介组织的运行，使其纳入健康发展的轨道。针对中介组织存在的问题，通过调查我们认为应重点加强以下几方面工作：健全法律法规，加强执法监督，建立自律机制，改善管理，促进公平竞争，提高中介组织的素质等。非政府组织自身更要有一种强烈的意识，抓住机遇，迎接挑战，加强自律，严肃整治不规范行为；尽快提高人员素质，提升服务档次，通过良好的服务，使政府放心、社会满意；通过服务赢得信誉，在站稳脚跟的基础上，不断壮大规模，在国家与社会之间，扮演不可替代的角色。当然，在这个发展过程中，一方面非政府组织离不开政府的扶持，另一方面非政府组织也要通过加强信息收集、整理、调研，为政府提供高水平、深层次的参考意见，为政府提高宏观调控能力服务。健全法律法规，依法规范中介组织。我国中介组织的发展方兴未艾，除审计、注册会计、仲裁等少数几个领域已有立法外，大部分还没有完整的立法，只有一些法规和条例、规定和管理办法等。调查中有３６％的机构认为上级主管部门对本机构的监督管理不够规范，有利益的事情上级主管部门管的很多，也很细，有了困难，需要解决问题时，却得不到上级主管部门的支持；有２４％的机构反应上级主管部门根本不管，报送的材料需要签审的常常因为拖的时间过长，失去了应有的作用。为此，政府应从加强法制管理入手，加快立法步伐，通过立法，明确有关部门管理、监督非政府组织的职能，明确规定中介组织的开业条件、审批程序，明确其职责任务、活动宗旨，规范其行为。法制化是实现社会公平、公正的保障。改革开放以来，在政府管理社会方面，有《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政复议法》等多部法律法规已经出台；在规范市场主体方面，国家也逐渐建立起《企业法》、《合同法》、《反不正当竞争法》等一系列法律规范。目前迫切需要的就是为规范行业组织管理尽快制定《社会中介组织法》、《中介组织条例》、《执业条例》等法律法规。加强执法监督，建立各部门协调管理的机制。工商、物价、审计、税务、监察等执法部门要定期不定期地对所在地的中介组织进行有效的检查监督，对那些强行服务、高价服务、偷漏税金和不按规定使用营业票据等不法行为，要坚决予以查处。同时执法部门要注意对中介组织从业人员进行政策法规培训，增强他们遵纪守法