加入WTO与政府职能转变

加入WTO与政府职能转变省计委长期处加入WTO，是我国进一步融入国际社会主流，在更广的领域、更深的层次上参与经济全球化竞争的战略选择，也标志着我国的改革开放进入了一个新的阶段。中国加入WTO将对经济社会生活产生全面的影响，其中对政府的影响将最为深刻。加快政府职能转变，抓紧建立和完善与WTO规则要求相适应的行政管理体制，对于推动改革开放的深入和保持经济持续快速健康发展，具有重要的现实意义。从总体上说，WTO规则基本都是指向政府职能的。加入WTO后，政府行政管理体制和宏观经济调控机制和法律法规必须适应WTO规则要求。经过20多年的改革开放，我国初步建立起社会主义市场经济体制框架，但传统计划经济体制的影响在一些领域仍然存在，尤其在经济运行过程中，一些非市场因素还或隐或显地在发挥作用，与国际通行的游戏规则存在明显的矛盾和冲突。一、加入WTO政府加入职能面临的挑战(一)政府法制建设面临挑战1、现行法规与WTO规则冲突和摩擦现象比较突出。在体现国民待遇原则方面，现行法规尚存在不相一致的地方。如对外商投资企业在外汇平衡、采购物资、出口产品等方面还有一些非一视同仁的规定；对外商投资企业实行税收优惠的超国民待遇作法，使内、外资企业处于不平等的地位；国内不同所有制企业的行业准入标准存在差别，在税收、产品出口等方面存在不同的待遇。在公平竞争方面，电信、电力、金融等行业的行政性垄断仍然存在；对出口产品或企业实行税收优惠以及出口贴息等补贴政策，其中有些与WTO《补贴与反补贴措施协议》的要求相违背。法律法规透明度不高，按照内部文件办事之风还没有完全杜绝，政策多变现象仍然存在。地方性法规、规章及行政管理规定不统一，地方保护主义现象比较突出。按照WTO规则要求，清理、修订相关法律法规的任务十分繁重。2、法制体系不健全，立法任务繁重。经过20多年的法制建设，我国的法律体系虽初步确立，但还不完善。主要表现是：一些行政措施不符合WTO协议所规定的基本义务与具体义务要求，行政程序缺乏公开、透明，有些行政行为方式还未纳入法律调控的范围，具有一定的随意性。民法体系不健全，还缺少一部规范的保护合法私有财产的物权法。促进知识经济发展的立法建设滞后，知识产权保护方面的法律不完善，企事业单位掌握、运用和保护知识产权的能力和水平较低；缺少促进电子商务发展的有关法律法规。加入世贸组织对知识产权保护提出了更高的要求，如果不能对有关缔约方知识产权权利人的合法权利提供有效的保护，就有可能被终止应享有的减让等优惠待遇，直至受到交叉报复和跨部门报复。商事法建设步伐不快，如在公司法中有关公司的产权、资本制度、开业自由、治理结构以及经营人员的职责方面的规定还不够完善，监管方面的法律法规很不规范，没有统一的企业重整和破产方面的法律法规，缺乏规范的市场退出法律机制。经济法建设还存在很多漏洞，经济生活中不正当竞争还普遍存在，欺骗消费者的行为时有发生，产品质量标准制定不够及时，反垄断法还没有出台，加快建立和完善经济法体系，对维护国家经济安全，保障国民经济持续快速健康发展，至关重要。外商投资法和对外贸易法不健全，反倾销、反补贴方面的法律急需完善，完备、透明的的保障措施还没有建立，当我国企业与国外企业发生争端时，我们无法可依，将处于极为不利的地位。在司法审查方面，我国现有法律中关于行政机关对行政复议事项终局裁决的规定，与WTO关于司法审查的要求还有出入，缺少完善的普遍为行政决定设立的司法救济的程序。3、法律意识淡薄，相应的服务体系建设滞后。市场经济的健康发展，不仅需要完善的法律体系作保障，还要求全社会有较强的法律意识和与之相配套的法律服务体系。而在我国，这方面存在的问题比较严重。职能部门和公务人员的法律意识不强，企业从业人员对法律尤其是涉外经贸法律的了解和熟练掌握的不多，产品在受到反倾销调查时，由于我们不了解反倾销的法律和相关的调查程序，往往束手无策。在法律服务体系建设方面，法律人才缺乏，尤其缺乏掌握和运用WTO法律保护自己利益的人才；法律服务体系不健全，律师事务所、公证处等法律中介服务机构发展缓慢且不规范，极不适应加入WTO的新形势。(二)市场机制作用的发挥面临挑战1、市场体系不完善。一是各种市场发展不平衡,商品和服务领域的市场化程度较高，生产要素领域的市场化程度较低。商品市场存在的主要问题是：行业集中度不高，规模小，企业组织化程度较低。尤其是批发业，新型的批发组织和批发网络尚未形成，对外开放程度较低。资本市场发展滞后，导致融资渠道不畅，企业直接融资比重低，国有企业的股份制改造运作机制不规范。受社会保障制度不完善、劳动力流动机制不健全和城市化水平较低等因素的制约，劳动力市场发展较慢。技术市场发展落后，导致技术和经济“两张皮”，科技成果转化率低。二是行政性垄断和地方保护主义严重，阻碍生产要素在全国范围内合理流动和资源的优化配置，制约了全国统一大市场的形成。消除行政性垄断和地方保护主义是加入WTO后各级政府面临的一项艰巨任务。三是中介组织发展滞后，现有中介机构普遍存在服务水平低，运作不够规范的问题，与WTO规则要求还有很大的差距。2、市场秩序比较混乱。规范的市场竞争秩序，是市场经济健康发展的重要保障。当前我国市场经济秩序比较混乱的根本原因在于：一是中央和地方的责权利关系尚未理顺，没有按照市场经济规律合理划分中央与地方的经济职能、责任和权利，也就不可能真正铲除地方保护主义。二是相关法律法规建设滞后，规范市场秩序的行为缺乏有效的法律保障。三是没有彻底杜绝权力市场化的制度性缺陷，对执法部门和人员缺少有效的监督机制。3、社会信用体系建设滞后。健全的社会信用体系，是市场经济的基石。我国社会信用度普遍不高，企业与企业之间、商家与消费者之间、上市公司和投资者之间的欺诈行为普遍存在。社会信用体系不健全，严重阻碍了经济的发展。较高的社会信用度是良好的社会发展环境的重要组成部分，因此，提高社会信用度是加入世贸组织后政府所面临的一项非常紧迫的任务。(三)政府行政管理体制面临挑战在市场经济条件下，政府的职能主要是创造并维护公平竞争的市场环境。但目前我们的政府仍然是一个包罗万象的政府，行政职能、经济职能和社会职能交织在一起，与成熟的市场经济国家的政府相比还有相当大的差距。一是管理观念落后。在社会主义市场经济条件下，政府是“掌舵者”，而不是“划浆者”,应该寓经济管理于服务中，服务又寓于管理之中。但受多年计划经济体制的影响，“政府中心主义”的观念仍然根深蒂固。管理观念的落后，直接导致了政府行为的越位、缺位和错位现象，这既与WTO规则相冲突，也分散了政府的精力，弱化了政府的主要职能。二是行政干预过多。政府习惯于主要运用行政手段管理经济，对企业和市场的微观经济活动干预过多的问题还没有解决。三是政府工作效率低。主要表现在，政府工作人员缺乏竞争机制，论资排辈现象比较严重，在一定范围内还存在任人为亲现象等；政府机构缺乏降低成本的激励机制；现代型的行政管理人才短缺，缺乏有效的监督机制。政府工作效率的高低，是当今一国国际竞争力强弱的重要标志。四是公共服务职能较弱，政府对国防、公共教育、公共基础设施等方面的投入相对较少，如何调整和优化财政支出结构，加快建立新型的公共财政制度，是重塑政府基本职能面临的重大课题。(四)外贸管理体制和利用外资面临挑战加入WTO后，我国对外经贸领域会逐步拓宽，进出口贸易和利用外资的规模会不断扩大，层次会不断提高。但我国现行的外贸管理体制和政策措施与WTO规则还很不适应，政府必须创新外贸管理体制，尽快探索利用外资的新方式。1、外贸管理体制面临挑战。目前，我国的外贸管理体制是以国营贸易、许可贸易、变相补贴为基本特点，私营贸易基本没有，而根据中美农产品协议，我国必须增加私营贸易成份，外贸经营权将由审批制转为自动生成制，这对我们使用的政策工具有很大冲击：货物贸易方面实行的出口商品进出口许可证和配额管理、对国有贸易企业实行进出口优惠政策、通过补贴鼓励进口替代、出口和特定产业的发展等显性化的保护性政策工具将被禁止，对外商独资企业实行行政审批制度等一些限制性政策工具需要及时进行调整。2、利用外资方式面临挑战。外资的科技含量不高，对引进技术及其消化、吸收和创新不够重视，利用国内技术吸引外资的数量不多，有利于外资与国内技术相结合的机制尚未形成；外商投资结构仍不尽合理，低水平重复建设非常普遍，吸引外商投资的领域有待于进一步拓宽；外商投资分布不平衡，中西部地区吸引外资的环境、规模等与东部地区相比差距较大；一些地方竞相出台优惠政策，违规越权审批、擅自减免税收的问题比较突出，等等。加入WTO后，政府如何把握国际资本流动的新特点和新趋势，积极探索利用外资的新形式，提高利用外资的水平，面临新的挑战。3、投资环境急需改善。当前，行政审批事项过多过滥的问题十分突出；一些地方政府和企业不认真履行合同、损害外商权益的问题时有发生；税费征收行为不规范，对外商投资企业“乱检查、乱收费、乱摊派、乱罚款”的问题尚未得到彻底解决；有关外商投资的法律不完善，市场经济秩序比较混乱。加强投资环境建设，对于扩大对外招商引资规模，促进经济增长具有重要意义。(五)政府宏观调控体系面临挑战宏观调控是政府调节经济的重要职能。目前，我国对经济的调控与管理还主要依赖于行政手段，宏观调控的市场基础还没有真正形成。存在的主要问题是：1、重要调节工具的作用不明显。货币市场运作机制不完善，利率、汇率和货币等名义变量还不能真实反映金融交易状况，投融资体制、消费信贷、企业和居民信用制度还很不健全，财政支出、税收征管和转移支付体系法制化和规范化程度不高，这些问题将影响相关政策工具作用的有效发挥。WTO规则制约着政府对一些重要商品进出口的调节空间。例如，运用粮食进出口手段调控市场的主动权受到制约，进口数量不能实行计划控制，取而代之的是由协议规定的关税配额，这一数量已经协议确定就不能再调整。除关税外，其他直接干预粮食进口的措施被严格禁止。棉花、产品油、原油等重要商品的调控也面临同样的挑战。2、宏观政策体系面临重大调整。政府在搞好需求管理的同时，宏观政策调控的重点要转向供给管理，即通过创造良好的政策环境，提升综合经济实力和企业市场竞争力。要做到这一点，就需要减少政府对市场的直接管制和行政干预，研究建立宏观激励机制，降低企业税负和各种负担，为企业的发展创造宽松的政策环境，以新的供给增长带动需求增长和结构调整。3、应对全球冲击的能力面临严峻考验。在国内产业保护方面，各国保护国内产业的手段一般是反倾销、技术壁垒、补贴和政府采购，而我国虽有反倾销条例，但存在许多缺陷，急需制定反倾销法。为保护本国产业，许多国家都设有可接受的产品技术性限制，而我国产品技术标准体系不健全，且比较落后。WTO规则不允许政府对企业和产业进行补贴，但我国长期以来鼓励企业和产业发展的主要政策手段则是补贴。政府采购运作不够规范，如何建立规范的政府采购制度，以此保护某些产业，也是政府要尽快解决的问题。在风险防范方面，随着国内金融市场的逐步开放和外资银行的大量进入，资金流动频率加快，金融市场运作难度加大，有可能加剧国内金融市场的波动，加大中央银行监管难度，并进而影响货币政策的制定和执行。在争端解决方面，随着国际经济合作与竞争领域的扩大，我国与其他国家发生贸易摩擦的可能性增大，如何利用好争端解决机制最大限度地维护本国利益，是政府需要研究的重大问题。(六)如何处理效率和公平的关系问题效率和公平的矛盾是市场经济国家的政府始终致力解决的一个重要问题，对正处于体制转轨过程中的中国来说，解决这一问题面临的困难更大。当前，我国在这方面存在的主要问题，一是差距拉大问题非常突出。区域差距正呈不断扩大的态势。以山东省为例，人均国内生产总值最高与最低的市地，1978年相差460元，2000年差额扩大到20273元。城乡差距越来越大。城镇居民人均可支配收入与农民人均纯收入之差由1978年的276元扩大到2000年的3831元。最高收入和最低收入的差距大得更是惊人。在市场竞争更加激烈的条件下，如何协调经济效率和公平分配之间的关系，避免地区、城乡、贫富差距进一步扩大，