困境中的中国房地产调控

困境中的中国房地产调控在经历了持续的高速发展和不断变化的调控政策后，房价问题并未获得解决，而对一些国际投资者来说，他们认为这是中国经济最大的风险之一，这种局面使得中国的房地产政策决策者面临越来越复杂的不确定性。在一个寒冷的冬季接近结束之时，2010年2月27日下午3点，国务院总理温家宝来到新华网与网友在线交流。在回答关于高房价的问题时，温家宝表示“我也知道所谓‘蜗居’的滋味⋯⋯我有决心，本届政府任期内能把这件事情管好，使房地产市场健康发展，使房价能够保持在一个合理的价位”。2010年2月中下旬，中国人民银行在全国50个大、中、小城市进行的城镇储户问卷调查显示，对当前房价水平，七成以上居民认为“过高，难以接受”。自2009年第2季度以来，城镇居民反映房价过高的占比逐季攀升，各收入水平持此判断的居民普遍增加了一成左右，其中中高收入人群更为突出。在3月初召开的全国人民代表大会和中国人民政治协商会议（简称“两会”）上，“两会”代表关于平抑房地产价格的建议数量空前。其中，“保障性住房”这个被冷落多年的名词再次频繁出现。但就在“两会”结束的第二天，即3月15日，北京市一日之间诞生出三个“地王”（创纪录的高价土地），且均为中央国有企业制造。参与当日竞拍的地方国企华远集团铩羽而归，集团总裁任志强对此评价“我们无法承受这样的天价，只好承认自己的无能”，而任志强多年来一直看好中国房地产的发展前景，并为高价商品房辩护。面对房价高涨的局面，部分国际投资者认为中国出现了严重的房地产泡沫。2010年1月，曾因做空安然而收获巨额收益和声望的美国对冲基金经理詹姆斯·查诺斯（JamesChanos）频频发表看空中国房地产的观点。他认为中国飙涨的房地产市场，是靠投机性资金撑起来的泡沫，“相当于1000个迪拜，也许更多”。由于对房地产等领域的风险感到担忧，部分国际投资者开始建立意在从中获利的头寸。2010年5月，英国对冲基金经理休·亨德利(HughHendry)在伦敦的Eclectica资产管理公司构建了一个“shortcredit”投资组合，其具体做法是挑选20多家周期性的工业企业进行卖空，“这些企业具有背负巨大财务杠杆、过度依赖亚洲和大宗商品的可疑特征”。倘若中国经济增长大幅放缓，那么亨德利的旗舰基金将可赢得2.5倍的投资回报。而查诺斯则直接卖空了在香港上市的中国地产开发商。在经历了持续的高速发展和不断变化的调控政策后，房价问题并未获得解决，而对一些国际投资者来说，他们认为这是中国经济最大的风险之一，这种局面使得中国的房地产政策决策者面临越来越复杂的不确定性。数据之困数年来，市场和决策者对中国房地产是否存在泡沫一直争论不休，但各方共同面临一个基本问题，即缺乏有效数据。2010年3月，有媒体报道称，国家电网公司近期在全国660个城市的调查显示，有高达6540万套住宅电表连续六个月读数为零，这意味着中国有大量房屋处于空置状态。此后，尽管国家电网明确否认曾发布过此类消息，但这迅速引起了各界对空置率的关注和争论。国际上通用的房屋空置率指某一时点上所有空置房屋面积与全部房屋面积存量之比，这是一个判断房地产市场是否存在泡沫的重要指标，但国家统计局缺乏这方面的数据，因此一些媒体和个人只能用晒黑灯、查水表电表煤气表等方式来局部估算。在数年来的地产调控中，政府屡次强调要“完善房地产统计和信息披露制度”，但截至2010年6月，中国尚未在全国层面上实现个人住房信息的联网。中国的房地产登记制度实行属地管理原则，包括房屋面积、位置和所有权归属等在内的房屋权属登记信息均掌握在各地政府手中。多年来中央政府一直在致力于推动相关信息的全国联网，但面临一系列困难，例如大部分城市的数据采集没有实现辖区全覆盖，绝大多数城市的登记系统未含所辖县的数据；一些城市没有实现统一系统、统一平台、统一数据；更有甚者，截至2010年6月，全国尚有891个县未建立房屋登记信息系统，占全国的55％。因此住建部目前只是计划到2013年可以“初步实现部、省、市系统联网，基本建立全国个人住房信息系统”。除了缺乏数据和信息不够公开之外，现有数据质量较低也是一个问题。这方面一个突出的表现是不同来源的数据经常会差异很大，例如按照北京市住房和城乡建设委员会（简称建委）的数据，2006年第一季度，北京市商品住宅期房预售均价比去年同期上涨14.8%，而北京市统计局单独发布的该数字是7.6％，两者相差近一倍。当时北京市统计局表示相关部门正在协调，争取只公布一个数据，随后不久，北京市建委就不再发布房价等数据。针对这种局面，前摩根士丹利亚太区首席经济学家谢国忠表示，“首先要获取可靠的数据。不然，就只能‘摸黑儿’制定国家政策”。实际上，由于房地产市场的复杂性，各国在搜集相关数据时会遇到一系列的困难。以房价为例，由于房屋存在位置、质量等方面的差别，因此要找到一个准确衡量整体房价的指标是非常困难的。为此，美国采取了信息公开、指标竞争的方式。具体来说，在美国绝大部分的州，房屋的基本信息都是公开的，例如美国富豪巴菲特的房屋，任何人都可以在网上查看其房屋的位置、面积、户型、所有权和估值等信息。载有房屋买卖价格的文件会保存在当地的房产契约记录办公室，而且大多数州会公开这些信息。由于绝大部分基本信息都公开了，因此包括政府在内的各方都可以利用这些信息去建立自己的房价指标。比如联邦住房金融局（FHFA）有自己的房价指数，标准普尔和Fiserv联合制定了凯斯-希勒指数，而后者是市场最常用的房价指数。凯斯-希勒指数统计的是重复销售房屋的价格，例如某房2005年出售的时候是100万美元，2010年再次出售的时候是80万美元，凯斯-希勒指数通过比较同一房屋不同时间的销售价格，进一步计算出衡量房价整体趋势变化的指数。由于这个指数的基础是同一房屋多次出售的不同价格，因此其在最大程度上排除了地段、房型和质量等因素在衡量房价水平时造成的干扰。土地生财在中国现行的政绩考核体系下，GDP增长是中央考核地方官员的主要指标，这种制度促使地方政府竭尽全力去推动地方经济的发展。为了达成这一目的，地方官员一方面大力招商引资，另一方面尽可能增加本级政府的收入以加大投资力度。由于土地的相关收入是归属地方政府的，因此从土地中获取尽量多的收入成了地方官员的自然选择。地方政府从土地中获得的第一笔收入是土地出让金，这笔收入的产生与中国的土地制度有关。中国的土地都是公有土地，但分为两种形式：国家所有和集体所有。城市土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，绝大部分都是集体所有，这就是所谓的城乡土地二元结构。任何人在需要使用土地的时候，必须申请使用国有土地，而国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。这意味着包括商品房在内的一切建设用地都只能申请使用国有土地，而不能直接申请使用农民集体所有土地。城乡土地二元结构和政府对征地权的垄断确立了目前土地市场的框架。具体来说，在对集体土地征购市场，地方政府是唯一的买方，而在土地出让市场，地方政府是唯一的卖方，而且地方政府需要土地出让金等收入来发展地方经济，因此这意味着地方政府有动机也有能力尽量压低土地征购价格，并尽可能提高土地出让价格，从而使土地出让收入最大化。由此引发的公权力强制征地拆迁问题，造成了大量群体性事件，成为社会不稳定的重要因素。而为了提高土地出让价格，地方政府在供地中往往采取“饿地政策”，也就是采取低于市场需求的方法来供应土地，以维持一种“少卖地、卖高价”的局面。近年来，土地出让收入对地方财力的作用日渐增大，地方政府将土地出让收入用于城市公共投资、工业用地开发、保障房建设以及新一轮的土地开发。另外，土地一级开发过程中因拆迁伴生的住房需求也是带动GDP增长的力量之一，房地产业还为地方政府贡献了10%左右的税费收入。地方政府不仅直接从土地中获得大量收入，还可将土地当做抵押品向银行融资，从而利用金融杆杠来扩大城市建设规模。为此，地方政府成立了包括城市建设投资公司在内的大量地方融资平台向银行融资来进行基础设施建设。根据中国银监会的统计，截至2010年6月末，商业银行在地方融资平台上的贷款达7.66万亿元人民币，相当于当时中国外汇储备总额的45.9%。另据监管部门摸底发现，目前平台贷款抵押品绝大部分为土地，未来变现价值受土地价格波动影响极大，且部分土地抵押贷款尚未取得规划许可证、土地使用权证等权证，存在重大合规风险。中央与地方的土地博弈在土地生财的格局下，地方政府有两个目标，一是促进地方经济发展，二是扩大地方政府的收入。这两个目标高度一致，从地方政府的角度出发，加快农地转用，扩大建设用地，既能促进经济增长，又能增加收入，因此是当然之选。相对地方政府来说，中央政府土地政策的目标有三个：第一是保护耕地、保证粮食安全；第二是维护农民利益，保持社会稳定；第三是适当增加建设用地，保持经济稳定增长。由于地方政府有很强的土地扩张动力，因此中央政府使用了行政控制和计划管理等手段来约束地方政府的占地行为。这些手段具体包括建立基本农田，制定土地利用总体规划和年度计划，加强土地执法检查等。在现实中，中央政府的土地计划要得到执行，除了计划本身要合理外，还需要地方政府的配合，因为各地的土地情况主要是掌握在地方政府手中。但在财政分权的格局下，中央政府和地方政府的利益出现了明显分化，而且为了保持一定的经济增速，中央政府往往也不会严格限制地方政府扩大耕地占用的行为，因此中央和地方在土地上的博弈，最终的结果是耕地面积不断缩减。在高地价、高房价的刺激下，一方面是大量无法满足的居民住房需求，另一方面是大量希望直接进入土地市场套利的集体土地，于是这催生了小产权房。小产权房是指在农村集体土地上修建的商品房，由于现行法规政策禁止向城里人出售此类房屋，因此这类房产所有人的权利要小于国有土地上修建的商品房所有人的权利，故而人们将之形象地称为小产权房。由于小产权房规避了地方政府对土地的垄断，逃避了土地出让金等相关税费，因此其价格远低于周边商品房。这严重冲击了地方政府和开发商的既得利益，而且中央政府也担心小产权房会不利于保护耕地的目标，因此从中央到地方，各级政府曾多次出台多项措施打击小产权房。但在高利润的激励下，近年来小产权房在各地不断发展，已经成为满足城市居民住房需求的重要力量。为了解决目前土地市场的困局，原国家土地管理局规划司副司长郑振源建议开放集体土地市场，“允许农村集体经济组织出让、出租其土地使用权”。这样一来，小产权房的问题也就迎刃而解。但允许集体土地直接入市会减少地方政府的收入，并降低本地的经济增速，从而威胁地方官员的升迁。为了解决这一难题，不少专家学者建议开征房产税来替代土地出让金，但香港大学经济学教授许成钢认为，问题的关键在于要把地方政府的目标从GDP发展转变为提供公共服务。抑制需求虽然政府经常声称要打击投机性购房需求，并为此采取了一系列措施，但实际上另外一些因素却在支持购房需求。第一，中国货币供应量过大。1999-2010年间，中国名义GDP年复合增长率为13%，广义货币供应量（M2）年复合增长率为17%（2010年名义GDP采用上半年数且假定下半年和上半年一样，2010年M2采用上半年末数且假定下半年不再增加）。因此，瑞银投资银行中国区董事总经理张化桥认为，房价高的“根源在于我们的货币印得太多了”。第二，中国的富裕阶层拥有数额庞大的非正常渠道获得的收入，或称灰色收入。根据国民经济研究所王小鲁2007年的报告《我国的灰色收入与居民收入差距》，2005年全国城乡居民收入总和大约是13.5万亿元，而不是国家统计局推算的8.7万亿元。根据这一推算，2005年城乡居民收入总和比官方数据多出4.8万亿元，统计收入的遗漏主要发生在占城镇居民家庭10％的高收入阶层，占城镇居民全部遗漏收入的四分之三。任志强据此认为，“假如王小鲁关于收入计算的报告是成立的，那么非正常收入将支撑房价更持续的上涨”。第三，中国的富裕阶层由于收入快速增长而出现了旺盛的投资需求，但资本管制提高了中国人海外投资的成本，因此大量资金只好在国内寻找投资渠道，而国内金融市场由于长期管制而无法为市场提供足够多