城市房屋拆迁中

1城市房屋拆迁中补偿评估问题的探讨注册土地估价师注册房地产估价师孙琳房地产经纪人山东省“十佳”房地产估价师高级工程师英国RICS资深会员2城市房屋拆迁是当今各级政府非常关注的工作，国家及省虽然对房屋的拆迁补偿有明确的要求，但各地执行不一，大多以房地产市场价格体现补偿，掩盖了土地使用权价值。各地因城市房屋拆迁而引发的社会矛盾日益突出，成为当地的“热点”、“难点”和“焦点”，其核心是对被拆迁人的补偿问题。因此科学评估房地产价格，合理确定补偿金额，是决定拆迁工作顺利实施、维护拆迁当事人合法权益、构建和谐社会的关键所在。32006年4月30日，省土地估价师协会批准立项，由我公司承担开展了《城市房屋拆迁中涉及土地补偿价格评估理论与方法研究》；今年5月份，该项研究已经省国土厅组织专家进行了鉴定，专家给予了很高的评价，认为该项研究填补了国内空白，今天借此机会向各位同行简单介绍一下主要内容。4纲要一、房屋拆迁现状二、房屋拆迁补偿评估的理论思考及方法研究三、补偿评估工作建议四、通行权、地下建设用地使用权评估的探讨5一、房屋拆迁现状（一）城市房屋及土地产权的演变城市房屋拆迁的目的不是为了拆而拆，而是通过拆迁取得被拆迁人的土地，进而实现土地利用效益的最大化。新中国成立以前，土地、房产实行私有制，个人可以获得土地和房产的所有权。6新中国成立后，我国城市房屋及土地产权的变革过程如下：第一阶段：初始阶段（建国初期至1976年）1953年开展了第一次全国房地产总登记，确认了房地产产权归属，建立了房地产管理机构。至文革期间，国内基本上不存在了私产，公民的财产权利已不复存在，私产房被任意强占或收为“公有”。7第二阶段：复苏阶段（1976年至1987年）1982年《宪法》确立了土地所有权的“二元结构”，明确了城市的土地属国家所有。1985年，进行了全国房屋普查。1987年国家在全国范围内进行房屋所有权登记和土地详查。1986年6月25日全国人大颁布了《中华人民共和国土地管理法》，同年，国务院成立国家土地管理局，标志着国家对土地实行了统一管理。8第三阶段：现行阶段（1988年以来）1988年《宪法》修正案，同时修改了《土地管理法》，突出了土地使用制度的改革，规定了“土地使用权可以依照法律的规定转让”。1988年国务院印发了《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》。国务院于1990年颁布了55号令即《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。1994年，全国人大常委会颁布《城市房地产管理法》。2002年国土资源部出台11号令。2007年10月1日起施行《中华人民共和国物权法》9城镇土地使用制度和住房制度的改革，形成了房地产产权多样的格局：就房屋而言，有公产房、直管公房、单位自管房、城镇私产房；房屋所占用的土地使用权从类型上看有划拨土地使用权和出让土地使用权。不同土地和房屋产权的房地产取得的成本不同，产权人享有的权益不同，收益、处置适用的政策法规不同体现其市场价值不同。10目前我国城市房地产产权关系特别是土地产权非常复杂，因此在深入分析房地产产权属性及产权关系过程中，应充分区别土地产权，并在拆迁补偿中充分尊重土地产权的基础上，做到公平拆迁，合理补偿，才能优化土地利用结构，提升城市品位，促进城市社会经济健康、协调和可持续发展。11（二）拆迁政策的历史沿革与我国城市土地与房屋政策的变革相对应，我国的城市房屋拆迁政策大体经历了三个阶段：第一阶段：1990年以前，国家没有对房屋拆迁出台相关的法规及政策。国务院颁布了《城市私有房屋管理办法》，对于私有房屋，按当时的物价状况以房屋的残值价格进行补偿。12第二阶段：即1990年至2001年。我国城市化进程明显加快，出现了大量房屋拆迁。1991年国务院颁布了《城市房屋拆迁管理条例》为适应土地和房地产使用制度的改革，国家土地局1992年认证了首批土地估价师，开始了城市土地定级和估价工作，1993年5月建设部、人事部认证公布了首批房地产估价师。131999年各地停止了实物福利性分房，实行货币工资性住房制度，对此各地为调整住房结构，改善居住环境，纷纷实施旧城改造工程，出现了拆迁高潮。在拆迁补偿过程中实行“拆一补一”。14第三阶段：即2001年至今。2001年6月，国务院颁布了新的《城市房屋拆迁条例》，将“货币补偿”作为主要的补偿方式，货币补偿的金额“以房地产市场评估价格确定”。2003年12月1日，建设部颁布了《城市房屋拆迁估价指导意见》，对城市房屋拆迁估价的概念界定为：拆迁估价的价值标准是被拆迁房屋的公开房地产市场价值，不考虑房屋的租赁、抵押、查封等因素。15无论是“老《条例》”还是“新《条例》”都仅对房屋明确了补偿而对土地使用权的补偿未进行明确，以“区位价”隐含取代了土地使用权价格。由此带来的拆迁矛盾仍然不断发生，大多是因拆迁补偿标准低，被拆迁人要求对使用的土地给予补偿未果有关。16（三）目前城市房屋拆迁补偿评估存在的问题目前城市房屋拆迁补偿和拆迁评估的主要法规、政策依据有：《城市房地产管理法》、《城市房屋拆迁管理条例》、《城市房屋拆迁估价指导意见》、《房地产估价规范》以及地方性的配套法规。通过分析各项政策与法规，房屋拆迁在工作管理、拆迁内涵、及补偿评估上存在以下问题：171、拆迁管理工作的缺失我国大部分地方的房地产管理模式是建设部门管房屋，土地部门管理土地，在这种部门多头管理的模式下，使得其责权变的模糊不清。房屋拆迁政策法规及拆迁评估的规范由建设部门牵头制定，所制定的拆迁估价和拆迁补偿依据的法律规范中忽视了房屋所涉及的土地，对房屋所涉及土地的补偿没有体现。建设主管部门也不允许体现土地补偿的内容。18城市房屋拆迁工作目的就是用“新土地使用权”取代“旧土地使用权”。政府公益目的的拆迁项目由各部门分头实施，通过宣传发动、组织协调，较容易做通被拆迁人的工作。开发类拆迁项目，拆迁人必须取得“房屋拆迁许可证”后方可进行。毛地供地方式取消，熟地供地由谁做拆迁主体？19综上所述，政府管理职能的部门分割、行政手段强势，管理的越位、缺位，是造成拆迁难的原因之一。202、拆迁对象概念的模糊拆迁是一种特殊的强制性交易行为，一种特殊的房地产转让，拆迁的对象应是房地产，补偿的应是房地产价格。《城市房屋拆迁管理条例》、《城市房屋拆迁估价指导意见》中，拆迁的对象界定为“房屋”，对土地只字未提。21房屋的概念《辞海》上对房屋的规定是：房子+屋子《城市房地产管理法》第二条规定：“房屋是指土地上的房屋等建筑物及构筑物。”《房地产估价规范》上对房屋的定义是：房屋是指能够遮风避雨并供人居住、工作、娱乐、储藏物品、纪念或进行其他活动的空间场所，一般由基础、墙、门、窗、柱、梁和屋顶等主要构件组成。中华人民共和国行业标准《房地产业基本术语标准》（JGJ/T30-2003）对房屋定义为：“供人们生产、居住或者作其他用途的建筑物的总称”。22房产的概念《辞海》上对房产的定义为：个人或团体所拥有的房屋、地基等。《经济与管理大辞典续编》中，对房产的定义为“即房屋产业，包括人民群众的生活居住房和非住宅用房”。23房地产的概念从目前查阅的资料看，还未有统一的定义。房地产即城市的房产和地产的总称；房地产是指土地和土地上永久性建筑物及其衍生的权益；《房地产估价规范》对房地产的定义为：“土地、建筑物及其他地上定着物，包括物质实体和依托于物质实体上的权益”；24南开大学曹振良教授认为：房屋与土地反映的是物质的属性与形态,而房地产则体现着一定的生产关系,存在了一定的权益。这些产权的经济特征，将随同房和地的物态“耦合”，参与房和地的产权耦合，使房、地、产权三者融为一体，形成了房地产。25中华人民共和国行业标准《房地产业基本术语标准》（JGJ/T30-2003）对房地产定义为：“可开发的土地及其地上定着物、建筑物、包括物质实体和依托于物质实体上的权益”。26从“房屋”、“房产”、“房地产”的区别和联系的分析可看出，房产与地产是房地产的两个重要组成部分，两者在房地产总价中相互包容，难以分离。拆迁法规规定的拆迁对象概念上的模糊，隐藏了拆迁对象中最重要的部分即“地产和房地耦合效益”。27例如：某市人民政府根据城市规划，于2004年5月，拆除了李**165平方米的房屋，并收回了其房屋占用院落的土地410平方米，用于城市广场建设。市政府根据现行的房屋拆迁补偿规定，对李**给予了货币补偿。但李**对此很不满意，要求市政府对其土地使用权给予补偿。双方各执一词，协商未果，于是李**一纸诉状将市政府告上法院，要求法院判令对其土地使用权依法给予补偿。28法院受理该案后，审判人员有四种不同的观点：一种观点认为，市政府可以无偿收回李**的划拨土地使用权，用于公益事业建设。第二种观点认为，货币补偿款中包括对土地使用权的补偿”的规定，直接判定市政府胜诉。第三种观点认为，在涉及土地使用权补偿问题上应适用《土地管理法》和《城市房地产管理》，而不应适用其他法律法规。29第四种观点认为，应在明确区分被拆迁人房地产中的房屋实体财产和土地使用权财产权利的前提下，才能明确补偿房屋和土地使用权的标准，才能分清被拆迁人应获得多少补偿的问题。在未知土地使用权权益的情况下，以房地产市场价格为依据评估确定被拆迁人的货币补偿金额值得探讨。因为持第二种观点的审判人员占多数，所以本案以市政府的胜诉而告终，但被拆迁人李**心里仍有许多疑惑。我们认为该判决值得商榷。30由上面的案例可看出，因政策法规对拆迁对象概念上的模糊，同时被拆迁人在拆迁中处于弱势，即使被拆迁人在拆迁中得不到公平合理补偿也难以得到司法的救助，以致于形成拆迁矛盾在法律上的执行难，影响了法律的尊严。313、拆迁项目性质的确定缺位《城市房屋拆迁管理条例》中未对拆迁项目的性质进行界定和明确，不论是市政建设、社会公益事业建设还是房地产开发项目均由该条例进行调整。未区别土地使用权的征收和征购，这便形成了拆迁补偿评估的复杂化。32例如：某市政拆迁项目，被拆迁房地产其房屋建筑面积为300㎡，房屋所有权证登记用途为商业；所涉及的土地使用权面积为1400㎡，国有土地使用权证所登记的用途为商业，使用权类型为划拨。被拆迁人委托某评估公司进行了评估。因在房地产市场类似交易案例较少，无可比实例，故采用了成本法进行评估。该评估公司评估的思路为：先评估出让条例下房地产市场价格，尔后减去应补交的出让金及税费，得出划拨条件下的房地产价格。即：1326×（1-50%）×1400+300×475=1070700元33政府有关部门认为房屋所涉及的土地使用权为划拨，土地属于国家，国家可以无偿收回该划拨土地使用权，仅对其房屋进行补偿，或者说是仅对房屋及房屋基底占地进行补偿，其余空地可以不予补偿，无偿收回。委托了另一家评估公司进行了评估。该公司按《指导意见》，按照房屋及其基底面积，采用成本法和收益法分别评估其房地产市场价格,经加权平均后得出单价。34经测算：成本法估价按建筑面积计算房地产单价为:1326+475=1801元/㎡收益法按建筑面积计算房地产单价为：2500元/㎡两者分别取0.3和0.7的权重,最后估价结果为:2220元/㎡评估总价:2220×300=666000元/㎡两种结果悬殊1070700-666000=404700元，被拆迁人认为第一种估价方法科学，而拆迁人认为第二种方法合理，以致于影响了拆迁工作的进行。35对于商业开发项目，从政府立项到开发商的开发建设大体要经过立项、摸底、规划、收储、供地、拆迁、建设等七个阶段，其核心是由毛地变净地的拆迁补偿，整个过程，评估机构要参与二次评估。其一、在政府收储土地时参与“收回补偿”和“招、拍、挂”底价确定的评估；其二、在确定拆迁补偿时，大多由房地产评估机构操作，存在以下问题：第一、房屋功能、性质难以确定；第二、估价结果难以公示；第三、估价结果悬殊较大，影响决策。综上所述，由于拆迁性质的确定缺位，形成了政府公益拆迁补偿和商业开发补偿的不对等，给估价师们造成了难以应对的局面。364、货币补偿金额的确定办法存在漏洞《城市房屋拆迁管理条例》第二十四条规定：“货币补偿的金额，