城市房屋拆迁主体间的利益分析与衡平

城市房屋拆迁主体间的利益分析与衡平周海平孟繁超【内容提要】城市房屋拆迁是一连串行为的交错和组合，拆迁三方主体政府、拆迁人、被拆迁人在复杂的拆迁制度设计下，本着各自的利益立场和利益诉求，追求着各自利益的最大化，造成了利益冲突。应该让政府公权力回归本位，同时重新配置拆迁人和被拆迁人的私权利，从权力和权利方面着手使得政府、拆迁人、被拆迁人利益达到动态平衡，促进城市房屋拆迁的和谐进行。【关键词】城市房屋拆迁性质利益分析利益衡平[Abstract]Demolishinghousesincitiesandtownsincludesaseriesofbehaviors.Thethreesubjectsinthiscomplicateddesignedsystempursuethemaximalinterestsofthemselveswhichbasedonrespectiveinterestrequirement,andresultsinconflictsamongthem.Thepowerofthegovernmentshouldregressandtherightsoftheothertwosubjectsshouldbecollocatedtoensuretheinterestsofthemtobeinadynamicequilibrium,thenthesystemofdemolishinghousesincitiesandtownscanbecarriedoutinharmony.[Keywords]demolishinghousesincitiesandtowns;character;analyzingofinterest;balancingofinterest城市房屋拆迁不仅涉及政府、拆迁人、被拆迁人等各方主体，且涉及公共政策、社会保障、公平与正义之法律观、产权制度、政府职能等诸多问题，复杂程度可想而知。也正因其复杂性，拆迁领域的纠纷和矛盾层出不穷，引发了激烈的社会冲突。党在十六届六中全会上作出了《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，而城市房屋拆迁要达致和谐状态尚任重而道远。但拆迁又是城市化建设发展所必须的，分析该领域之利益冲突并谋求衡平之道也就颇具实益性。一因城市房屋拆迁产生的纠纷究竟是作为民事纠纷处理还是行政纠纷处理，一向存在争议。即便最高院对该问题的看法也存在反复，⑴更遑论一般的民众。何以一个关系国计民生的制度，却如此难以被定性?该领域复杂的制度设计并没有保障城市房屋拆迁工作的顺利进行，因此，抽丝剥茧的对城市房屋拆迁的性质予以厘清，是减少城市房屋拆迁利益冲突面临的首要问题。我国调整城市房屋拆迁行为的法律依据是《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《条例》），由国务院于1991年颁布，后在2001年修改。该条例仅规定了城市房屋拆迁应当遵循的基本程序，并没有对城市房屋拆迁行为明确予以定性。城市房屋拆迁的基本步骤是：申领拆迁许可证——签订拆迁补偿安置协议——给予被拆迁人补偿安置——拆迁或强制拆迁。从前述程序中我们可以看出，城市房屋拆迁是一连串行为的组合。因此，要对城市房屋拆迁性质进行界定就必须分析这一连串的行为。学界对城市房屋拆迁的性质主张各异，或主张为民事行为，或主张为行政行为，或主张为民事行为和行政行为的综合体。[1]上述观点均有不妥之处。通过对城市房屋拆迁运行程序的考察可以发现，只有颁发拆迁许可证的行为可以说是行政行为，属于行政许可。行政许可是指在法律一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对人的申请，通过颁发许可证或执照等形式，依法赋予特定的行政相对人从事某种活动或实施某种行为的权利或资格的行政行为。[2]拆迁许可证是政府赋予拆迁人进行拆迁的一种资格，且依当事人的申请而获得，因此拆迁许可证的颁发符合行政许可的要件，是典型的行政行为。对于拆迁补偿安置协议，有的认为其属于行政合同，有的认为属于经济合同，有的认为属于民事合同。[3]认为属于行政合同的理由是站不住脚的，因为该协议不符合行政合同的内涵。行政合同要求订立合同的一方主体为行政主体，订立合同的目的为实施行政管理，而拆迁补偿安置协议双方主体为拆迁人和被拆迁人，并非行政机关，显然该协议并非行政合同。认为属于经济合同的看法亦属牵强，经济合同是否存在本来就存在争议，即便按照少数承认经济合同学者的观点，经济合同是指合同一方是政府机构或执行政府政策的机构，缔约双方均对政府负责，直接体现政府意志或其他公共利益要求，为了实现政府的经济政策或目的而订立的合同。[4]拆迁补偿安置协议的缔约双方并不对政府负责，显然也不属于经济合同。认为属于民事合同之立论也有欠妥当，《条例》第13条规定的内容是拆迁人，与被拆迁人、房屋承租人“应当”签订补偿安置协议。我们都知道，民事合同最核心的特征在于意思自治，即是否订立、何时订立、与谁订立、订立什么内容的合同等均可由双方当事人自由选择，依法不受任何人干预，而《条例》规定“应当”订立拆迁补偿安置协议，有违民事合同的根本特征，因此其不属于民事合同。笔者认为，房屋拆迁补偿安置协议是为履行行政命令而签订的具有行政色彩的准民事合同，带有一定的强制性特征。关于拆迁补偿的性质，有学者基于拆迁的公益性、强制性等特征而认为其属于行政补偿之一种。行政补偿是指行政主体基于公共利益的需要，在管理国家和社会公共事务的过程中合法行使公权力的行为致使公民、法人或其他社会组织的合法权益遭受特别损害，依公平原则对遭此损害的相对人给予合理补偿的行为。[5]因此，行政补偿的义务主体恒为国家。但依据《条例》的规定，拆迁补偿费用由拆迁人负担，政府并不是义务主体，所以目前的拆迁补偿制度设计并不是一种行政补偿。实际上，行政补偿是针对公益拆迁而言的，在公益拆迁中，政府基于公益的目的拆迁被拆迁人的房屋，应作出相应的补偿，这是典型的行政补偿行为。在商业拆迁中，拆迁人与被拆迁人处于同一主体地位，该补偿本质上是一种私法主体间的交易行为。强制拆迁，是指被拆迁人或者房屋承租人在房屋拆迁主管部门作出的房屋拆迁裁定书规定的期限内，无正当理由拒绝搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。根据《条例》规定，如果拆迁人与被拆迁人没有达成补偿安置协议的，拆迁人可以申请房屋拆迁管理部门裁决，对该裁决不服的，可以向人民法院起诉，但是“诉讼期间不停止拆迁的执行”，在《条例》的逻辑进路中，无论补偿安置协议能否达成，拆迁最终都不可避免，差别仅在于是拆迁人自行拆迁还是有关部门强制拆迁而已。依据通说，学界普遍认为强制拆迁属于行政强制。行政强制在两种情况下可以适用，即为了强制相对人履行行政法上的义务或为了应对紧急情况。强制拆迁属于第一种情况，可见被拆迁人房屋的被拆迁事实上是为了履行行政法上的义务，如此逆向推理，拆迁补偿安置协议的签订是为了履行行政命令也就得到了印证。通过上述分析我们可以深刻的感知到城市房屋拆迁的制度设计之复杂，其间行政行为、民事行为交错，政府、拆迁人、被拆迁人利益纠葛，这样复杂的制度设计被各方主体“善加利用”，最大化的追求自己利益而不惜损害他人或国家利益，也就引发了更为复杂的利益冲突。二马克思说“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[6]城市房屋拆迁中政府与拆迁人、被拆迁人之间存在利益冲突的根源就在于各自利益诉求不同。1．政府利益分析按照社会契约论的观点，政府是公民将自己的部分权利让渡出来而产生的，因此政府往往代言的就是公众利益。然而，按照古典经济学“经济人”（即所有个人都追求自身利益的最大化）的假设，这种认为政府是纯公益代表的观点值得检视。在这种假设下，政府也是“经济人”，因此政府所作出的行为也是以自身利益的最大化为出发点和归宿的，而不管这些利益是否符合公共利益。“政府的政策并不是产生于某种无所不知的神的造物，而是产生于类似于经济市场的交换过程的政治过程，在其中，各个利益集团之间或组成利益集团的个人之间进行着一系列的讨价还价、妥协与调整的‘交易’”[7]在当前社会，作为公共权力行使者代表的政府在政治和经济方面的利益诉求表现的更为明显。随着城市化建设的推进，为了解决资金严重短缺与不断增长的危房改造及现代化城市建设的需求这对矛盾，政府在城市拆迁中开始引入民间资本，房地产开发商便参与到城市建设中来。城市建设是体现城市发展最主要的指标，也是政府官员在任期间政绩的主要体现。在这种前提下也就不难理解为什么政府会不遗余力的去推行城市拆迁，城市建设会“一任领导一项规划”。这反映出政府第一层次的利益诉求，即政治诉求。按照当前社会评价体系，一个地方政府是否政绩突出，最容易考察的就是其地方经济的发展，而经济的发展最直接的就是通过城市硬件设施的提高来体现，换句话说就是很大程度上需要依靠拆迁来实现。如果在推进城市化建设的过程中，全部采行市场化手段，政府会担心拆迁效率不高，城市发展不快，成本过大，为避免这种担心，政府往往与开发商站在同一战线，最终导致政府在较少考虑被拆迁人利益的情况下，片面追求城市建设水平的提高，从而为官员营造一种显在的“政绩”，达到其政治诉求。政府第二层次的利益诉求，是经济诉求。从理想状态来说，政府不应当有自己的经济诉求，然而，美国宪法之父在设计他们的国家制度时就用简洁的语言对政府作出过精辟的论断：“如果人都是天使，就不需要任何政府了；如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”[8]正因为政府不是天使，其权力极容易被滥用来为自己获取收益。在公共选择理论中寻租理论更直接地揭示了政府权力是如何进入市场交易领域的。寻租理论往往被用来指那些通过寻求生产要素额外收益的非生产性活动，这种额外收益的途径来源于游说政府获得的特权或通过垄断获得的超额利润。[9]果政府对某一市场领域的进入有审批权，那么竞争者就会为了获得该领域的特许经营权而对政府采取游说，当其花费在争取特许权的投入小于其预期的收益的话，对其来说就是值得的。通过寻租，政府公权力进入了市场领域。在城市房屋拆迁制度中政府正拥有着对该垄断领域的审批权，划定拆迁区域、发放拆迁许可证都是垄断性的资源。在当前房地产持续升温的前提下，掌握了土地就等于掌握了财富，获得土地使用权的一种方式就是进行拆迁开发，所以开发商也愿意付出这种“租金”来游说政府将某块土地划入规划范围进行拆迁，并获得拆迁许可证。另外，代表政府行使管理权的官员也可能会为自己收取“租金”的私利而与开发商结成利益同盟，以实现公共利益为掩护，对被拆迁人的利益进行剥夺。可见，政府在拆迁的利益格局中，并不是一个中立方，而是一方利益主体，其更多的是行使一种管理的职能并使自己的利益最大化而不是一种保护职能。这也就不难理解，其在城市房屋拆迁中的角色，也绝不单纯的是公共利益代表者的角色那么简单。2．拆迁人利益分析拆迁人在城市房屋拆迁中是完全以“经济人”的身份出现的，追求利润最大化是他们的根本目的。所以，在城市建设中尽量以最小的投资获得最大的利润，是他们不断卷入城市房屋拆迁的强大原初动力。确实，在以经济发展为中心的前提下，大面积的城市扩张是不可逆转的潮流。以拆迁人形象出现的开发商正是看到了城市土地使用权流转过程中存在的巨大的利益空间而参与到城市房屋拆迁中来。从1991年《城市房屋拆迁管理条例》对拆迁补偿安置的规定开始，拆迁人就可以极小的成本来获得将来具有巨大升值空间的地块的开发权。在拆迁政策实施初期，拆迁人不但可以不对城市房屋范围内的土地使用权进行补偿，而且对房屋的补偿也仅仅是按照房屋的重置价格来计算，也就是按照房屋的原造价减去折旧来计算房屋补偿价格，房屋的升值价格不被考虑在内。这样，开发商事实上只需支付极小的成本就可以获得相应土地的开发权，原来的权利人就只能为着公共利益作出这种“牺牲”，而任由因区位升值获得的利润流入开发商的口袋。2001年修改后的《条例》规定房屋拆迁补偿价格按照“市场价格评估确定”，但在评估的过程中又由地方人民政府制定具体评估办法，公布市场价格标准（且该标准数年不变），这间接的为拆迁人提供了利益空间。在房地产价格不断上涨的今天，