第三讲_公务员职位分类制度

第三讲公务员职位分类制度教学目的和要求通过本章教学，使学生了解人事分类的两种基本类型，掌握职位分类的概念、意义、方法和要求，认识和理解我国公务员制度中职位分类制度的主要内容及其意义。教学内容1、职位分类制度概述，包括职位分类制度的含义、特点和要求。2、我国公务员职位分类制度的主要内容，包括我国公务员职位的划分与设置，公务员职务的设置以及公务员级别的设置。一、人事分类概述1、人事分类的概念和意义人事分类是指按照一定标准（如工作性质、责任轻重、资历条件及工作环境等因素等）将国家公务人员或职位划分类别、设立等级进行管理的人事行政活动。人事分类是现代人事行政的基础，分类是管理的前提，只有按照一定标准的分类，才能实行有效的管理，具体地说，（1）人事分类有助于行政部门人事管理工作的规范化，提高管理的效率，国家人事行政工作繁杂，如果没有分类，人事管理就无从下手。（2）分类是管理的起点，为后续管理的各个环节提供了条件。人员分类是依据一定的标准进行的，归类和分等都有客观的依据与说明，使人事管理录用、考核、薪酬、晋升的管理做到有章可循，有助于行政部门人事管理的标准化、系统化。2、人事分类的类型根据人事分类的对象——人员或职位不同，历史上的人事分类制度也就以此分为两种：一种是对从事公务的人员进行分类，简称“人员分类”；一种是对人员所从事的工作（职位）进行分类，简称“工作分类”。以人员分类为主的分类制度称为“品位分类”(RankClassification)；以工作分类为主的分类制度称为“职位分类”(PositionalClassification)。二、品位分类1、品位分类的涵义品位分类是一种以人员分类为中心的人事分类制度。具体地说，就是以官员的个人条件，即以官员的地位高低、资历深浅或俸禄多寡作为分类标准，以此建立起人事等级体系，并将它作为公务员管理的依据。2、品位分类的特点：（1）从分类的对象和条件上看，品位分类是以人为主要对象的分类，其依据是公务员个人所具备的条件(如年资、学历)和身份(如官职高低，应得的薪俸的多少)。由此可见，品位分类制最主要之特点就是对“人”的分类，而非对“事”的分类。对“人”的分类，系指对人员的品级官阶加以区分，而不涉及各等级人员所担任之“事”，即工作职务。与此相联系，品位分类重视人员的品级、官等、资历，包括年资与学历，尤以学历为重，而不是工作职责的性质与程度。因此品位分类不是工作职务与责任的分类，而是人员的资历与品级的分等。（2）从分类的方式上看，品位分类是通常先根据职务的性质作比较粗犷的分类（如英国将政府工作人员分为行政人员和专业技术人员等几大类），再根据官员的地位、职责与资格条件作分级。因此其人事框架结构一般比较简单。如法国把公务员分为Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ四等；德国分为简单职务、中等职务、上等职务和高级职务。（3）从分类的结果上看品位分类往往导致一些等级体系的产生，诸如职务等级体系、官品等级体系、待遇等级体系等，所以品位分类又可称之为“等级分类”。（4)从等级与职位关系看等级与职位是分离的。等级代表地位、身份和待遇，谓之品。职位仅代表权限，谓之位。官品等级一般要随人走，只要是具有一定级别的人员就可以担任一定级别的职务，同时享受一定级别的待遇，而不论其职位是否有所变化。没有重大过失，一个人可以在人事等级结构中只升不降，或不升不降，直至退休。如遇工作调动，至少要对等地安排工作。在一般情况下，行政人员的品级同他所任职务的等级之间存在某种相应关系，但在特定情况下，也可能出现高品级低职务或低品级高职务的情况。“品位分类”的这一特点，可以从军衔制中略见一斑。军衔与军职分离为二：上将、中校、少尉之类军衔是从属个人的品位，师长、团长、连长等军职才是系以权责的职位。在这种情况下，职位确定权责和任务，官阶则确定官员自身的地位和报酬。由于二者是不一样的，所以常能看到官大职小、职大官小的事情，甚至有官无职的现象。3、品位分类的利弊分析与品位分类的特点相联系，其优劣是显而易见的。从优点方面看，品位分类的职务划分比较简单，使得公务员的分类工作相对简单，易于实行，也有利于培养通才式的公务员；对教育水平的强调，有利于吸收教育程度高的优秀人员；对年资的强调，有利于激励公务员献身公务事业，促进公务员队伍的稳定；官职相对分离使公务员的职位调动不影响其地位和待遇，使公务员具有安全感，也使公务员系统的结构富有弹性，适应性强，便于调整。品位制的不足方面在于：(1)强调人在事先，容易出现因人设岗、机构臃肿，职责不清的现象；(2)公务员一旦获得比较高的品位就终身受用，并且能上不能下，容易导致公务员丧失奋进精神；（3）由于待遇与品位挂钩，容易导致同工不同酬现象，不利于对人员的激励；(4)过于注重人员的学历、年资和背景，容易形成论资排辈，压抑人才，不利于学历低，能力强的人脱颖而出。（5）分类结构简单，不利于专才的培养。三、职位分类1、职位分类的概念和意义所谓职位，是指公务员担任的职务和责任。职位应当具有以下几个特征，一是职位是以“事”为中心确立的；二是职位的数量是有限的；三是职位可按不同的标准分类，并且可按照职责程度的不同，划分为若干等级；四是职位不随人走，同一职位可以在不同时间由不同的人担任。把公务员的职位按照工作性质、业务内容、简繁难易、责任轻重以及所需资格条件等，区分为若干规范化的种类，并对各种职位制定“职位说明书”，表明各职位的工作性质和内容、职责与权利范围、同相关职位的关系、任职者应具备的资格、工作条件、工资待遇、升迁途径、培训方式等，以此作为公务员管理的依据，这就是职位分类。职位分类可以描述为这样一种过程，即把政府中各种公务职位按工作性质和业务种类的不同，从横向上划分为若干职门、职系、职组；再按工作责任、难易程度和所需资格条件的不同，在纵向上划分为若干职级、职等，使每一个职位都能在纵向分类和横向分类交叉构成的职位分类结构体系中找出自己的位置，从而实现对公务员科学化、标准化、专业化和系统化的管理。实行职位分类的国家，一般都制定有专门的职位分类法，大致包含职组、职系、职门、职级、职等等基本概念。职位分类是目前世界上一些发达国家所采用的人事分类制度。由于它为考试录用、考核奖惩、升迁调转、培训进修、工资福利、编制预算等各项具体的人事行政管理活动提供了一个科学的指南，所以人们公认它是人事行政科学化的基础和象征。2、职位分类产生的背景和过程（1）产生的背景首先，职位分类是为适应现代社会发展的需要而兴起的。19世纪末到20世纪初期，随着科技的进步，经济活动的增多，社会分工的精细，政府的职能迅速扩张、政府管理工作日趋复杂、政府公务活动的范围也越来越广。机构的膨胀，公务种类的增多，人员的增加。（在美国，联邦公务员的数量由1884年的1万多人猛增到1924年的41万多人。）对公务员的管理提出了更高的技术性的管理标准；公务员中诸如“同工不同酬、同酬不同工”的现象随处可见，整个公务员的管理工作显得非常混乱。这种状况显然不能适应社会发展的需要，因而在这一时期美国公务员管理中迫切需要解决的问题，就是要用科学的方法，将政府公务职位加以分类处理，使政府繁多复杂的公务职位得到科学化和事业化的管理。其次，职位分类也是这一时期管理科学的理论研究和实际应用在美国取得长足发展的结果。1895年，美国管理学家泰罗开始从事“工作时间研究”，他的朋友基尔勃莱夫妇也同时进行人工操作动作的标准化研究。在他们研究的基础上，“工作分析”和”工作评价制度”产生和发展起来，并首先运用于美国的工商企业中。工作分析和工作评价制度在工商企业中取得巨大成效，这逐渐引起了美国人事行政部门的关注。不久，与工作分析和工作评价制度精神实质相同、内容形式相近的职位分类制度，便被被引入到美国公务员的管理领域之中。（2）产生的过程1908年，美国芝加哥市政府首次采用职位分类制，随后，其他一些城市也相继仿效实行。1923年，美国国会正式通过第一个联邦政府职位分类法案，规定成立联邦人事分类委员会，办理联邦公务员的职位分类。这是世界上最早的公务员职位分类制度。在美国采行职位分类制度以后，一些国家如日本、加拿大也相继仿效实行职位分类。以后，菲律宾和我国的台湾地区(国民党到达台湾后)也建立了公务员的职位分类制度。数十年来的实践表明，公务员的职位分类是一种比较科学、比较规范化的人事管理方法，比较适合运用于政府系统的人事行政之中，虽然目前世界上只有少数几个国家实行了公务员的职位分类制度，但这种制度的优越性却已被越来越多的行政学专家所明识，也越来越受到更多的国家政府的关注。3、职位分类的基本内容所谓职位分类，是一种以工作分类为中心的人事分类制度和人事管理方法，具体地说，就是在对政府部门中所有职位的职务和责任作出实际调查的基础上，在横向结构上，以工作性质的不同而区分为若干职门、职组和职系；在纵向结构上，按责任大小、工作难易、所需资格的不同而区分为若干职等和职级，从而形成一个有序的职位类别和等级结构；然后再根据每个职位在这个结构体系中的位置，对公务员进行科学化、标准化、专业化和系统化的管理。在整个职位分类结构中，以职位为最基本元素，职系、职组、职门为其横坐标，职等、职级为其纵坐标，它们交叉构成职位结构网络，并以此作为公务员管理的依据。职门、职组、职系是职位分类横向结构的基础元素，其划分是以工作性质这个因素为依据先后进行三次分类才完成的。第一次分类是将工作性质大致相同（如行政执行类、专门技术类等）的职位分为一类，称为“职门”，它是外延最大的职位分类概念；第二次划分是在职门下面进一步将工作性质相同的职位（如专门技术类中的医生、护士等医疗工作人员）分为一类，称为“职组”。第三次分类是在职组下面将工作性质充分相同的职位（如上述职组中的医生）分为一类，称为“职系”。职门、职组、职系依次包含，构成职位分类横向结构的层次格局。职级、职等则是构成职位分类纵向结构的基本元素。其划分是以工作繁简难易、责任轻重、所需资格条件等因素为依据，在职系的基础上完成的。对工作性质充分相同的职位，即同一职系内的职位就其工作繁简、责任轻重、所需资格等因素而进行等级区分，称为“职级”（如一级护士、二级护士等）。工作性质不同的职位，即不同职系中的职位就其工作繁简、责任轻重、所需资格等因素的不同而排列出可以相互对比的职位等级，称为“职等”（如一级护士与三级医生可划入同一职等）。职等是对所有职位都共同适用的。各职系的不同职级可以分别对应不同范围的职等。通过职等间的对比能够实现职级间的对比。职级和职等依次递进，构成职位分类纵向结构的阶梯。职组和职系是录用、晋升、培训公务员时，从工作业务性质上进行考虑的依据；职级是对掌握业务的程度和工作能力进行考核的依据；职等则是薪金、待遇、奖罚和调转的依据，同一职等上的公务员、薪金和待遇都是相同的。4、职位分类的功用和缺陷职位分类是现代人事行政的起点和基础，在人事制度中具有极其重要的地位。美国行政学家怀特认为：“当今人事管理建立在两大基石之上，一是选贤任能，一是职位分类，两者缺一不可”。职位分类适应现代人事行政管理的需要，在人事行政的各个环节和方面都发挥了良好的效果与作用。其表现为：(1)职位分类的基本精神是以“事”为中心，因事择人，以事定级，按事给薪，它可以消除过去人事管理中因人设事，以人定级、按人给薪的弊病。(2)职位说明书为考试选拔专门人才提供了客观标准、使考试的内容和办法得以确定，达到事得其人、人尽其才的效果。（3）职等体系为制定同工同酬的薪金制度奠定了科学的基础。(4)职级规范所规定的职责、工作数量、工作质量、所需的知识和技能等因素为考核工作绩效确定了方向和范围，它有助于克服推诿责任、人浮于事、工作拖拉等现象，（5)职级规范所规定的知识结构为公务人员的在职培训划定了范围，职级规范也为晋升提供了客观依据。（6)职系和职组的划分限定了人事任用的区域，防止了学非所用、用非所学的现象。（7）职级和职等划分限定了人事晋升和途径和幅度，防止了不适当的升迁行为。(8)职位分类有助于合理地制定一个机关的机构编制、人员编制和预算编制。职位分类也有一定的缺陷，主要是