小区转供电

—1—清理“小区转供电”加强电力社会普遍服务监管东北电监局黄显颐胡伟近来，东北电监局受理的因小区转供电引发的投诉呈上升趋势。这方面投诉的共同特点是：不符合法定的转供电条件；供电企业未与转供方签订转供电协议进行管理；作为转供用户的小区居民未能获得与供电企业直供用户同等的用电权益，出现了电价高、附加收费、物业随意停电、维护不及时等用电不同权的问题。小区转供电的问题看似用户与物业公司（转供方）之间的矛盾，但供电企业往往对其形成和存在负有一定责任，是造成多数用电不同权的根本因素。从深层次上讲，小区转供电引发的用电不同权问题多数是供电企业在快速城市化的过程中履行电力社会普遍服务义务不到位的问题。一、小区转供电问题突出以近期发生的一起投诉为例，投诉人郑某所在的沈阳市苏家屯区安泰小区多年来一直由物业公司汉利得公司按0.55元/千瓦时收取电费，再由汉利得公司按0.5元/千瓦时将电费交沈阳苏家屯供电分公司。2009年，汉利得公司连续三月拖欠沈阳苏家屯供电分公司电费，沈阳苏家屯供电分公司以欠费为由对该小—2—区两次张贴停电通知书，准备实施停电。用户郑某表示自己均按时缴纳电费给物业公司，拖欠与自己无关，无奈向东北电监局投诉苏家屯供电分公司，并以全体业主名义请求供电企业接管小区供电设施。经调查，供电企业在2001年审核办电申请时对转供电的情况知情，有默许该情况出现，并放任其存续的问题。东北电监局就该问题专题约谈了辽宁省电力有限公司、沈阳供电公司的相关负责人，明确了供电企业对转供电形成和存续负有责任，并要求尽快依照有关规定接收该小区的供电管理事宜，确保用电人的合法权益。在东北电监局督促下，目前该小区的供电管理接收工作取得了实质性进展。《供电营业规则》第十四条规定了转供电的前提条件和实施方式，即：用户不得自行转供电。在公用供电设施尚未达到的地区，供电企业征得该地区有直供能力的用户同意，可采用委托方式向其附近的用户转供电力。委托转供电应遵守下列规定：（1）供电企业与委托转供户应就转供范围、转供容量、转供期限、转供费用、转供用电指标、计量方式、电费计算、转供电设施建设、产权划分、运行维护、调度通信、违约责任等事项签订协议；（2）转供区域内的用户，视同供电企业的直供户，与直供户享有同样的权利，其一切用电事宜按直供户的规定办理。（3）向被转供户供电的公用线路与变压器的损耗电量应由供电企业负担，不得摊—3—入被转供户用电量中。近年来，部分新建住宅小区建成后，供电企业没有做到一户一表管理，由物业公司或其他单位事实代管，并负责小区内的电力设施运行维护和用户电表抄收等日常管理工作，形成了事实上的转供电关系。这种转供电关系脱离了法律框架，完全不同于委托形成的转供电关系，引发了很多问题。一是供用电关系混乱。由于代管，用户与供电企业之间的双边合同关系，异化为包括其他单位在内的三方法律关系，并且多数这类转供电没有通过协议明确权利义务，法律关系比较混乱。不仅容易引发三角债务，而且难以保障被转供用户享有与直供用户同等的权利，最终影响供电企业的供电管理。二是违反国家电价政策。多数代收行为属于加价代收，不同于转供电合同中的委托费用，加价费用的承担者是终端用户，提高了电价水平，违反了国家的电价政策，加重了被转供用户电费负担，也与电力普遍服务的政策相违背。例如本案例中居民终端电费负担为0.55元/千瓦时，而国家目录电价为0.5元/千瓦时。此外，在一些案例中，被转供用户除了支付高额的电费外，还要承担供电企业分摊给转供户的线损、变损；个别供电企业将最大需量及功率因素调整电费也作为计费因素；有的被转供户是工业或商业用户，苦于电费没有发票，单位财务账目处理存在问—4—题；被转供用户的电能质量、电力安全等问题无人管理，造成人身和设备的安全隐患。二、小区转供电问题形成的原因随着国家加大电力基础设施的投入力度，城市地区供电能力极大增强。在城市地区甚至是省会城市新增转供电力用户，不同于历史遗留的转供用户，属非正常现象。这种情况的出现主要有以下几个原因：一是个别供电企业为了减少管理工作量，降低供电成本，促使或放任事实转供电的发生。例如，上世纪90年代，集资建房高峰时期，一些供电企业为降低供电成本，大量采用安装总表的管理方式，表后运行维护和抄收管理由房产管理单位完成，造成小区转供电。二是在贴费取消之前，个别开发商为不交或少交贴费，与供电企业相关人员串通，采取转供电的供电方式为入住居民供电。在个别案例中，因有利可图，转供方持续发展负荷。随着转供户数不断增加，负荷不断增大，供电企业不仅继续维持转供现状，还为其办理增容，造成恶性循环，转供规模失控。三是一些地区实行配套费制度后，开发商不交配套费，以临时用电代替正式用电，供电企业跟踪不及时，在临时用电到期时没有采取措施，在居民大量入住后造成小区转供电的既成事实。—5—四是一些开发商或物业公司为收费方便，将用电管理作为收费的催费手段，不愿移交相关配电设施及附加的抄收管理工作，而个别供电企业放任这种做法，造成小区转供电。三、小区转供电问题与供电企业电力普遍服务普遍服务（universalservice）的概念最早来源于电信行业，美国电话电报公司在1907年的口号“一个网络，一个政策，普遍服务”，首次提出普遍服务。1934年的美国通过《电信法》并成立以普遍服务为目标的联邦通信委员会，此后“普遍服务”开始成为美国电信政策的一部分。20世纪80年代国际经济合作与发展组织（OECD）进一步把电信普遍服务定义为“任何人在任何地点都能以承担得起的价格享受电信业务，而且业务质量和资费标准一视同仁”。1普遍服务的核心内涵，即价格和服务的一视同仁，也被电力行业政策立法所接受。《电力法》第二十六条规定，供电营业区内的供电营业机构对本营业区内的用户，有按照国家规定供电的义务。《供电营业规则》第十四条规定，转供区域内的用户，视同供电企业的直供户，与直供户享有同样的权利，其一切用电事宜按直供户的规定办理。鉴于目前输配不分、配电环节仍是垄断经营，供电企业仍是1见吴洪、张晓铁著《电信普遍服务》第1页，人民邮电出版社2004年第1版。—6—电力社会普遍服务的唯一义务主体。从承担电力社会普遍服务义务的角度，供电企业应当重视转供电管理，对于可以由供电企业直供电的，不符合转供电条件的，应当避免转供电的出现；对于符合转供电条件的，应当严格按照国家有关规定办理，并向转供户支付合理的转供费用，切实保障用户的合法权益，使转供用户能够享受与直供用户同等的权利。四、以清理小区转供电为突破，推动电力普遍服务监管早在2002年《国务院关于印发电力体制改革方案的通知》（国发[2002]5号）关于国家电监会职能中就明确了“负责监督社会普遍服务政策的实施”的职责，2003年国务院印发的《国家电力监管委员会职能设置内设机构和人员编制规定》中也明确规定电力监管机构“负责监督电力社会普遍服务政策的实施，研究提出调整电力社会普遍服务政策的建议”。原《供电服务监管办法（试行）》（电监会第8号令）和现《供电监管办法》（电监会第27号令）进一步明确，电力监管机构对供电企业履行电力社会普遍服务义务的情况实施监管，供电企业应当按照国家规定履行电力社会普遍服务义务，依法保障任何人能够按照国家规定的价格获得最基本的供电服务。可见，对电力普遍服务的监管是电力监管机构的一项重要职责。从普遍服务监管涵盖的具体内容看，从电能质量到电价，从—7—低收入人群用电保障问题到偏远地区电网接入问题，范围极为广泛，内容极为分散。鉴于这种情况，要推动和完善电力社会普遍服务监管工作，在这项工作的初期应选择合适的突破口和切入点，起到以点带面的效果。我们认为，当前督促供电企业清理小区转供电是较好的切入点。主要基于以下几点考虑：（1）小区转供电造成的用电不同权问题是最典型的电力普遍服务问题之一，全国各地大量存在。清理小区转供电可推动电力普遍服务深入人心，成为行业严格遵守的准则。（2）小区转供电问题包涵了各种类型的供电问题。如电价问题、电能质量问题、电力安全问题、附加收费问题等。许多问题长期以来得不到根本解决，重复发生投诉。清理小区转供电，具有抓问题关键的作用，可有效根除一些投诉的发生。（3）小区转供电问题牵涉用户多，投诉多。仅2010年1月以来，东北电监局就接到10余起涉及小区转供电问题的投诉，涉及用户上万户。据辽宁省电力有限公司调查，仅辽宁省就有被转供居民用户54万余户，目前被转供居民电价最高为0.6元/千瓦时。有些用户已向多个部门反映该问题，矛盾长期积累得不到有效解决，将影响社会稳定，对电力普遍服务监管来讲，具有紧迫性。（4）电力社会普遍服务监管是相对宏观和抽象的监管工作，—8—必须结合具体实例开展行政执法，使其具体化，才能避免该项工作虚化，才能取得实效。推动小区转供电的清理工作，是比较理想的实际执法工作。电网经营企业不仅是电力社会普遍服务义务的主体，也具备承担该项义务的资金实力。有观点认为，在电价不充分考虑的情况下，电网经营企业目前资金状况难以实现清理小区转供电的目标。实际情况是，仅以新建住宅小区配套费为例，多数地区电网企业收取后扣除实际和拟支出项目，账户上仍有数以亿计的余额。从国家电网公司层面看，继2009年以39.5亿美元收购菲律宾国家电网公司40%的股权和25年的经营权2后，又于2010年以9亿美元投资智利铜矿项目3，以17亿美元收购巴西七家输电企业的全部或部分股权4，另据外电报道，国家电网公司计划以80亿美元投资马来西亚的炼铝和水电项目5，即使剔除国家电网公司的财团一致行动人和银行融资的份额，国家电网公司拥有强大的资本输出能力也是显而易见的。可见，电网经营企业具备清理小区转供电改造和承担电力社会普遍服务义务的资金实力。同时，国家在有关电价调整中，也对相关问题进行了考虑。但工作中需要注意的是，作为一个长期积累的问题，其解决也需要一定2《21世纪经济报道》。3《第一财经日报》。4,2010052075998696.html原载于《21世纪经济报道》。5《21世纪经济报道》。—9—的时间。电力监管机构应以电力社会普遍服务监管的高度明确供电企业的相关责任，督促供电企业限期按进度完成有关小区的转供电清理工作，例如定期审核资金支出、开展清理进度统计报表等。同时要督促有关方面建立防范不符合规定的小区转供电发生的长效机制和责任追究机制。对于确属违反电力监管法律法规的行为，要依法进行处理。综上，电力行业具有公共服务的属性，电力普遍服务集中体现了电力行业公共服务的属性，是电力企业应履行的义务，也是电力监管机构的重要监管内容。小区转供电问题是亟待解决的电力普遍服务问题，清理小区转供电可以作为电力普遍服务监管工作的切入点，推动该项工作的开展。