02公共行政权力

§2公共行政权力——政府应该做什么公共行政学©2005春湖南税专余跃进AllRightsReserved本章主要内容§2.1行政权力的内涵和特征§2.2行政权力的基础§2.3行政权力的内容§2.4行政权力的结构§2.5行政权力的体制§2.6行政权力行使的原则公共行政学©2005春湖南税专余跃进AllRightsReserved§2.1行政权力的内涵和特征权力的基本含义是一种控制和影响他人的能力。行政权力是行政机关依靠强制手段，为有效执行国家意志而依法对全社会进行管理的一种能力。行政权力的这一定义包括五个方面的内容：1)行政权力的主体是行政机关及其工作人员；2)行政权力的根本目标是通过执行国家法律、法令和政策来有效地实现国家意志；3)行政权力的作用方式主要是强制性推行政令；4)行政权力的客体是以整个社会为对象；5)行政权力的性质是执行和管理性权力。公共行政学©2005春湖南税专余跃进AllRightsReserved为什么人们追逐权力？公共行政学©2005春湖南税专余跃进AllRightsReserved行政权力的特征第一，手段性（公益性）。从行政权力行使的目的来看，行政权力具有公共利益性。在现代社会中，国家设置行政权力的目的，就是为了让这种公共利益得以实现。第二，单方面性。从行政权力行使主体的意志来看，行政权力具有单方面性。行政主体在行使行政权力的过程中一般不必征得相对方的同意。第三，广泛性。从行政权力行使的客体来看，行政权力具有范围上的广泛性。第四，自主性和膨胀性。公共行政学©2005春湖南税专余跃进AllRightsReserved§2.2行政权力的基础行政权力之所以受到服从，乃是因为行政权力背后的力量。行政权力背后的这种力量构成了行政权力的基础。行政权力的基础指行政权力受到服从的正当性或合理性因素。韦伯提出了行政权力的三种不同基础1、传统型权力——由传统惯例或世袭得来2、超凡型权力——源于别人的崇拜与追随3、法理型权力——经由法律规定获得。公共行政学©2005春湖南税专余跃进AllRightsReserved马克斯·韦伯（1864－1920）生于德国一富有家庭。1889年获柏林大学法学博士。作过见习律师，在海德堡大学和慕尼黑大学任过教。1895年患精神疾病。1919年曾参与魏玛宪法制定工作。1920年6月14日因患肺炎在慕尼黑逝世。马克斯·韦伯的《论官僚制度》一文，成为现代科层制组织理论的奠基之作。公共行政学©2005春湖南税专余跃进AllRightsReserved§2.2.1传统型权力（TraditionalAuthority）这种权力由传统惯例或世袭得来。主要来自对古老规则的宣称和信仰。如“世袭制”。其特点是：1）统治者与服从者之间一般存在某种自然的亲缘关系，统治者之所以能够获得支配性的行政权力，通常是因为其具有某种特定的身份；2）这种统治方式与自然经济有着密切的联系；3）这种统治方式多少带有一些宗教特性，有一套借以使传统不可怀疑、不可动摇的崇拜仪式体系。与传统型的正当统治所对应的是家长式的统治方式公共行政学©2005春湖南税专余跃进AllRightsReserved§2.2.2超凡型权力（CharismaAuthority）这种权力源于别人的崇拜与追随，主要由领袖人物不断通过创造奇迹和英雄之举来赢得追随者对于他的信仰。如“君权神授”。其特征是：1）这种统治反对任何个人或阶层取得经济上的优势，因为这样会导致以经济地位来取代超凡魅力的后果。所以，超凡型统治所允许的经济组织形态必定是以平均主义为特点的。2）由于超凡型统治的基础是“独一无二的、短暂易逝的天赋”，这必然导致它的内在不稳定性。与超凡型权力相对应的通常是领袖集权式统治方式公共行政学©2005春湖南税专余跃进AllRightsReserved公共行政学©2005春湖南税专余跃进AllRightsReserved§2.2.3法理型权力（LegalAuthority）这种权力是一套得到法律授权的行政人员所发布的命令。其根本特征在于它提供了一种理性的公正。这种统治方式不依赖于与个人有关的身份，是一种“非人格化”的统治。有了适合于行政组织体系的权力基础，韦伯勾画出了理想的官僚组织模式。与法理型正当统治所对应的通常是民主型的统治方式。公共行政学©2005春湖南税专余跃进AllRightsReserved韦伯理想的官僚组织模式—科层制模式l、组织具有明确的目标，完整的法规制度，组织中的人员应有固定和正式的职责并依法行使职权。2、组织的结构是按照地位的高低规定成员间关系的层级控制体系。3、组织中人员对事不对人。4、每一职位根据其资格限制，按公开考试合格予以使用，务求人尽其才。5、成员的专业分工与技术训练。6、成员按职位支付薪金，并建立奖惩与升迁制度，使成员安心工作，培养其事业心。公共行政学©2005春湖南税专余跃进AllRightsReserved§2.2.4从传统行政权力到现代行政权力传统行政权力是与农业社会发展状况相适应的行政权力，其特点：1）行政权力的社会职能与国家政治权力的职能明显地交织在一起，行政权力的自主性表现不充分；2）行政权力与宗教权力或迷信权力等相互结合；3）行政权力与宗法权力等血缘关系权力有根深蒂固的联系。4）行政权力与经济权力有相当直接的关系。5）在行政权力内部，个人超越职位权力，人格权威大于职务权威。公共行政学©2005春湖南税专余跃进AllRightsReserved现代行政权力与传统行政权力的区别现代行政权力是与现代工业社会相适应的行政权力，与传统行政权力的区别是：1)行政权力的社会管理职能日益突出，行政权力同宗教权力、宗法权力和迷信权力相互分离，其与经济权力的直接联系也被打破；2)行政权力不仅实现同外部权力的分离，其内部的功能分化也日趋发达；3)行政权力是一种合法权威为基础的权力。表现为“权为民所授”，职位权力大于个人权力，法律的权威高于人格的权威。公共行政学©2005春湖南税专余跃进AllRightsReserved行政国家——20世纪行政权力发展景象行政权力的急剧扩张，公共事务的扩张带来了公共利益的扩大化，行政机构和行政自主权明显增大，出现行政国家现象。行政国家的特点：1)国家行政机构的数量大大增多；2)行政人员日益庞大，行政事业费用大量增加；3)委任立法现象大量增加，行政权力的准立法化和准司法化；4)行政立法数量增加，自由裁量权范围不断扩大；5)行政权力不仅自主性增强，常常出现凌驾于立法权力和司法权力之上的情况。公共行政学©2005春湖南税专余跃进AllRightsReserved§2.3行政权力的内容P150—1521.行政立法权。是指行政机关制定普遍性行为规范的权力，在现代社会中，各国政府的行政权力中几乎无例外地都拥有行政立法权。2.行政决策权。指国家行政机关依法对重大行政管理事项制定计划、作出决定的权力。3.行政组织权。指行政机关对其行政组织内部的岗位和人员的设置权，包括对行政机构和人员的法律权利义务和职责权限等的设定、变更和废止的权利；对作为管理对象的社会公众的法律地位、权利义务的设定、变更和废止的权力等。公共行政学©2005春湖南税专余跃进AllRightsReserved§2.3行政权力的内容P150—1524.行政决定权。指行政机关依法对行政管理中的具体事项进行处理的权力。5.行政命令权。指行政机关在行政管理过程中，通过作出行政决定，依法要求被管理对象作出某种行为或不作出某种行为的权力。6.行政执行权。指行政机关根据有关法律、法规的规定或者有关上级部门的决定、命令等，具体执行行政事务的权力。7.行政监督检查权。指行政机关为保证行政管理目标的实现，对其管辖范围内的对象遵守及执行相关法律法规，履行义务情况进行监督和检查的权力。公共行政学©2005春湖南税专余跃进AllRightsReserved§2.3行政权力的内容P150—1528.行政处罚权。指行政机关在行政管理过程中，为了维护公共利益和社会秩序，保护社会公众的合法权益，对其所管辖范围内的被管理对象违反有关法律规范的行为，依法给予处罚等法律制裁的权力。9.行政强制执行权。指行政机关在行政管理过程中，对不依法履行义务的被管理对象采取法定的强制措施，以促使其履行法定义务的权力。10.行政司法权。指行政机关作为第三方裁决争议、处理纠纷的权力。公共行政学©2005春湖南税专余跃进AllRightsReserved§2.4行政权力的结构P154—157为什么要对行政权力进行纵向和横向配置？§2.4.1行政权力的纵向配置——层级制即通过行政体系内部自上而下制度化授权（分工）形成的层级制度，源于解决“鞭长莫及”。中国现行行政权力层级为：中央政府——省政府——地级市政府—县政府——乡镇人民政府共五个层级组成。为什么行政权力纵向结构稳定？国务院组成部门的29个部、委、行、署国家政务部门：外交部；国防部；公安部；国家安全部；监察部；民政部；司法部；文化部；国家民族事务委员会；审计署。宏观调控部门：国家发展计划委员会；国家经济贸易委员会；对外经济贸易合作部；财政部；中国人民银行。专业经济管理部门：铁道部；交通部；信息产业部；水利部；农业部；建设部；国防科学技术工业委员会。教育科技文化、社会保障和资源管理部门：科学技术部；教育部；国土资源部；劳动和社会保障部；人事部；卫生部；国家计划生育委员会。公共行政学©2005春湖南税专余跃进AllRightsReserved§2.4.2行政权力的横向配置——职能制即行政权力在同级机构、部门和人员之间的制度化分配，源于公共事务分类管理的需要。如中央政府有国务院主体机构、直属机构、办事机构和非常设机构组成；省级政府在机构设置上与国务院部委相对应，但名称不一，常见的有“厅”、“委”、“局”；市、县级政府设处（局）、科级机构。各级政府内部的职能部门之间既有垂直领导关系，又有水平领导关系。即通常所谓的条、块双重管理（原各专业部委办的高校）。为什么行政权力的横向结构易变？公共行政学©2005春湖南税专余跃进AllRightsReserved§2.5行政权力体制P162—165为什么各国配置行政权力的方式各不相同？又称行政管理体制，主要是指一个国家行政系统中的权力划分、职能配置、组织结构、运行方式等关系模式的总和。行政权力体制的核心是行政权力的划分和行政职能的配置。行政体制的积极功能体现在：1)对政府行政组织的框定、调控和制约作用；2)对国家政治和社会经济的促进、保证和保护作用。行政体制的消极功能：1)行政体制的惰性；2)当行政体制缺乏科学性会引起行政的混乱和无序。公共行政学©2005春湖南税专余跃进AllRightsReserved§2.5.1权力在上下级间分配：集权制与分权制集权制即决策权集中于上级机关，下级处于较被动、受控制的地位。优点：政令统一、力量集中、顾全大局，有利于命令的贯彻。缺点：层级节制过严，上级易产生官僚独裁、下级机关缺乏积极性、主动性。分权制即下级对所管辖的行政事务有较多自主决定权，上级政府不加干涉的权力体制，如加拿大。优点：下级因地制宜，发挥特长，有较大的自主权，易于发挥积极性、主动性。缺点：权力分散、政令不统一；易形成地方势力，产生分散主义，造成上有政策、下有对策。单一制与联邦制比较公共行政学©2005春湖南税专余跃进AllRightsReserved§2.5.2权力在领导者之间分配：首长制与委员会制首长制即行政组织的最高决策权由行政首长一人行使的领导体制。（林肯的七人对1人）优点：事权集中、责任明确、决策和行动迅速、效率高。缺点：易于独断专行和决策错误、营私舞弊，不易监督。委员会制即行政权由集体行使，按少数服从多数进行决策的领导体制。如瑞士行政权属于联邦行政委员会，七位委员来自各邦，各兼任一部部长，其中一人轮值总统一年，但政策事务均由委员会决定。优点：发挥集体智慧，决策较为民主，互相监督，