02章行政主体

1第二章行政主体第一节行政主体的含义与类型第二节行政机关、被授权组织和受委托的组织第三节行政相对人第二章第一节第二节第三节2第一节行政主体的含义与类型1.1为何要研究行政主体1.2行政主体的含义1.3行政主体概念解析2..行政主体的类型外部与内部行政主体职权与授权行政主体中央与地方行政主体地域性与公务性行政主体第二章第一节第二节第三节第四节3为何要研究行政主体?行政活动是由行政组织实施，行政组织是行政权力的承担者，行政活动的实施者，行政法规范行政活动，当然首先应对行政权力的承担者----行政组织进行规范。许多学科也都要对行政组织进行研究。行政学研究的是行政组织的组织原则、原理，行政法学中对行政组织的研究则主要从行政组织的法律意义来分析。4行政组织的法律意义即在于其在法律上的主体地位，即行政组织能否作为一个行政主体对外行使职权。或者说行政法学探讨行政行政主体的目的在于探究谁可以行使行政权。5行政主体的含义行政主体，在一般的意义上指行政权力的承担者，行政活动的实施者。•行政权力、行政活动主要是由国家行政组织承担并实施，因此，行政组织是行政主体。•但是，行政组织是一个系统，其内部组成机构各种各样，有的对社会享有独立的管理资格，有的则不享有管理资格，不能一概而论。•行政主体是一个严格的法律概念。6各种各样的行政机关在法律上具有不同的地位，有的可以作为法律上的主体，享有权利，并承担义务，有的虽然为行政机关，但却在法律上不能作为一个主体存在。从法律的角度观之，行政主体是指拥有行政职权，能以自己的名义行使行政职权，并能独立地为自己行使行政职权的行为产生的法律后果承担相应的法律责任的国家机关或社会组织。7它分解为四个要素：第一，组织要素，行政主体是一种组织，不是自然人或个人；第二，行为要素，行政主体是实施国家行政权或行政职权的组织；第三，名义要素，行政主体能以自己的名义实施行政权；第四，责任要素，行政主体能独立承担因实施行政权而产生的责任。8行政主体概念解析(一)概念的由来在行政法发展之初，就行政执法的主体而言，我国已有法律使用的是“行政机关”，例如，《行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”“行政主体”并非法定用语，而是学者概括提出的学术概念。20世纪80年代末，“行政主体”一词被引入我国。1988年，王名扬先生的《法国行政法》正式出版，该书从意义、性质、缘由、种类等多9个方面较为详尽地阐述了法国行政法上的行政主体理论，对我国大陆行政法学理产生了巨大的影响。同年，杨建顺等翻译的日本学者南博方所著的《日本行政法》也在我国出版，有关日本行政法上的行政主体理论随之为国内学界所熟悉。域外行政主体理论大大开阔了我国学者的眼界，并成为取代“行政机关”概念的首选对象。张焕光、胡建淼主编的《行政法学原理》是国内最早使用“行政主体”概念的教材，它指出“行政主体是指能以自己名义实施国家行政管理，并承担相应行政责任的组织”。此后，“行政主体”成为国内行政法学的核心概念。10(二)特征1.是一种国家机关或社会组织。行政主体主要是指行政机关，但又不限于行政机关行政主体主要是指行政机关，但又不限于行政机关2.是参加行政法律关系的国家机关或社会组织。不参加行政法律关系，而参加其它法律关系，只能成为其它法律关系的主体。3.是依法拥有行政职权的国家机关或社会组织。只有行使国家行政职权的组织才能成为行政主体,11如立法机关、司法机关，他们虽然是国家机关，但所享有的不是行政职权，因而不是行政主体。4.是能够以自己的名义行使职权的国家机关或社会组织。所谓“以自己的名义”，是指能够依照自己的意志作出处理决定，能以自己的名义采取措施。能否以自己的名义实施管理是判定一个行政机关是否行政主体的标准。这一点使之与行政机关委托行使一定职权，实施一定行政行为的组织相区别。125.能独立对自己行使职权的行为产生的后果承担相应法律责任的国家机关或社会组织。如果仅仅实施行政活动，但并不承担由此而产生的责任，那么，这个组织就不是行政主体.•如公务员虽然行使国家行政职权，实施行政行为，但他们对自己行使职权的行为并不由其本身对外承担法律责任，在行政诉讼中，不能作为被告应诉。因而，公务员不是行政主体。行政机关行政主体行政法主体13第二节行政机关、被授权组织和受委托的组织一、行政机关二、法律、法规授权的组织三、行政机关委托的组织四、公务员第二章第一节第二节第三节14一、行政机关1.含义：按照宪法和有关组织法的规定而设立的依法行使国家行政职权，对国家各项行政事务进行组织管和理的国家机关。首先，行政机关是国家机关，是由国家设置、代表国家行使国家职权的机关。这点使它与政党、社会组织、团体相区别。政党，特别是执政党，虽然能对国家政治、经济的发展起重要的甚至是决定性的影响作用，但它们不是国家机关。社会组织、团体虽然经法律、法规的授权，15也可能行使一定的国家行政职权，但它们不同由国家设置的专门代表国家行使国家职能的机关，从而不属于国家机关。其次，行政机关是行使国家行政职能的国家机关。这一点使它与立法机关、司法机关相区别。立法、司法机关虽然也都是国家机关，但立法机关行使的是国家立法职能，司法机关行使的是国家司法职能，而行政机关行使的是国家行政职能，即执行法律，管理国家各项行政事务。最后，行政机关是依宪法或行政组织法的规定而设置的行使国家行政职能的国家机关。16这一点使它与法律、法规授权的组织相区别。法律、法规授权的组织不是依宪法或行政组织法设置的，它们行使一定的职权是基于具体法律、法规的授权，因此，法律、法规授权的组织只有在行使共所授职权时才具有行政主体的地位。2.特征第一，从成立之日起就有行政主体资格；第二，从成立之日起就有相应的优益性；第三，有较为稳定的组织机构和公务员编制。173.行政机关的组织体系行政机关是一个庞大的组织系统行政机关图示行政机关与行政机构的区别派出机关与派出机构18行政机关与行政机构的区别行政机关，在行政法上都具有行政主体地位。具体包括国务院、各部委、直属机构、国家局以及地方各级人民政府及其工作部门，还有派出机关等。行政机构，则是行政机关的内部组成机构，包括内设机构、和派出机构等，作为一个行政机关的内部机构，他们在行政法上不具有行政主体地位。19派出机关与派出机构派出机关是指由一级人民政府经有权机关批准在一定行政区域内设立的行政机关。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，我国的派出机关主要有：省、自治区人民政府经国务院批准设立的行政公署；县、自治县人民政府经省、自治区直辖市人民政府批准设立的区公所；市辖区、不设区的市人民政府经上一级人民政20府批准而设立的街道办事处。有行政主体资格。派出机构是由政府的工作部门根据行政管理的需要在一定行政区域内设立管理某项行政事务的机构。在我国派出机构种类较多，如公安派出所、税务所、工商所等。通常不具有行政主体资格。21行政机关国务院组成部门部委管理的局直属事业位办事机构直属特设机构直属机构中央行政机关地方行政机关地方各级政府政府职能部门政府派出机关街道办事处区公所行政公署议事和临时机构国务院办公厅特别行政区机关22是最高国家权力机关的执行机关，最高国家行政机关。国务院由全国人大选举产生，对全国人大负责，受全国人大及其常委会监督。国务院实行总理负责制。国务院依法管理全国性行政事务，可以制定行政法规，采取行政措施。国务院是一个行政主体。(一)国务院职权：1.制定行政法规权；2.领导各级国家行政机关；3.领导和管理全国各项行政工作；4.国家最高权力机关授予的其它职权；国务院组成24(二)国务院的组成部门国务院各部委是国务院的工作部门。部委的设立：经总理提出，由全国人民代表大会决定，在全国人民代表大会闭会期间，由全国人大常委会决定。部、委实行部长、主任负责制。部长、主任领导本部门的工作，召集、主持部务会议、委务会议。国务院的行政职能，根据性质的不同分配于各部委承担。因此，各部委必须按照国务院的行政法规、决定、命令行使权力，执行国务院的行政法规、25决议和命令，但在自己的职权范围内就自己所管辖的事项，各部委可以成为行政主体，以自己的名义实施活动，并承担由此产生的责任。1、制定规章权；2、本部门所辖事务的管理权；26(三)务院的直属机构行政首长不是国务院组成人员。直属机构是国务院主管各项专门业务的机构，国务院直属机构由国务院根据工作需要和精简的原则设立，无需全国人大或全国人大常委会批准。直属机构具有自己主管的专门行政事务，它可以主管的事项范围内，对外发布命令，指示，因此，直属机构可以作为行政主体。271、制定规章权；2、行政事项处理权；3、裁决争议权；(四)国务院各部委管理的国家局1、行政事务管理权；2、裁决争议权；28地方行政机关地方行政机关包括地方各级人民政府及其工作部门。地方行政机关一般分为三级。在某些地方，省级与县级行政机关之间还设有一级人民政府，即自治州人民政府、设区的市和市管县的市级人民政府。此外，我国地方行政机关还包括特别行政区政府，如香港特别行政区政府。地方各级人民政府是地方各级人大的执行机关，同时也是地方行政机关的地位可以分为政治上和行政上两个方面：29在政治方面，地方行政机关是地方各级国家权力机关的执行机关，又是国务院统一领导下的国家行政机关，既要对地方权力机关负责并报告工作，又要对上一级国家行政机关负责并报告工作。但这并不影响其在行政法上的行政主体地位。在管辖的行政区域内的各项行政事务，地方行政机关依法对自己的行为所产生的法律后果承担责任。30根据宪法和有关法律的规定，地方各级人民政府可以根据工作需要，设立若干工作部门。（地方各级人民政府职能部门）职能部门在政治上是地方政府的组成部分，直接对政府负责，但在行政上是专门权限的行政机关，负责所辖行政区域内的某项专门行政事务。就其管辖权限而言，按照国家法律和本级人民政府的政策、决议行使权力，处理行政事务，具有一定的行政主体资格。31(一)地方各级人民政府1、制定规章或发布决定、命令权；2、本区域行政事务管理权；3、领导和监督本级政府职能部门和下级政府；(二)地方政府职能部门1、发布决定和命令权2、主管行政事项权；(三)地方政府派出机关1、发布决定和命令权；2、管理行政事务权；32二、法律、法规授权的组织（一）涵义是指依具体法律、法规授权而取得行政主体资格，并能行使行政职能的非国家行政机关。背景：•由于行政活动的广泛性和复杂性，某项行政事务可能由非行政机关的社会组织管理。该社会组织是基于特定法律、法规的授权而进行管理(法律法规授权的组织)33(二)特征1）依具体法律法规授权：依《律师法》授予律师协会相应权力，不是依据宪法和组织法。2）特定行政职能：授权必须明确。3）基本上是事业单位和企业单位，不具有国家行政机关的地位。并不排除隶属于行政机关的内设机构和派出机构，甚至并不排除行政机关。如：《治安管理处罚法》第九十一条：治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。34(二)特征1）依具体法律法规授权：依《律师法》授予律师协会相应权力，不是依据宪法和组织法。2）特定行政职能：授权必须明确。3）基本上是事业单位和企业单位，不具有国家行政机关的地位。并不排除隶属于行政机关的内设机构和派出机构，甚至并不排除行政机关。•如：治安管理处罚法第九十一条治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。田永诉北京科技大学案35三、行政机关委托的组织（一）涵义：指受行政主体(机关)的委托，按照委托范围，以委托主体的名义行使被委托的行政职权的非国家机关的组织(个人)(二)特征1.受委托组织的范围比较广2.因委托行为而产生3