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第五章行政程序一、行政程序的内涵二、行政程序的分类三、行政程序的功能四、行政程序法律制度课后案例一、行政程序的内涵1.含义：行政程序，是指行政主体实施行政行为必须遵守的方式、步骤、空间、时限。2.行政程序的演进①行政程序在有行政的一天就存在，但是早期的行政程序有极大的主观任意性。行政程序的规范化、法律化是高度工业化社会的产物。②在工业社会早期，虽然民主得以建立，控权思想得以传播，但是由于早期自由资本主义时代国家对社会的干预很少，人们对行政权的控制主要着眼于宪法层面上的分权和对行政权力的实体限制，行政程序的规范化、法律化被忽略。③进入20世纪以后，由于二战以及经济危机所引发的社会危机导致了行政权不可避免的膨胀，人们才注意到从程序上限制行政权。开风气之先的是奥地利。1925年奥地利率先通过行政程序法，包括一般行政程序法、行政处罚法、行政执行法、行政程序法施行法四项法律。1946年，美国通过联邦行政程序法，至20世纪60年代，许多国家都制定了行政程序法。二、行政程序的分类行政程序的分类内部程序外部程序法定程序自由程序抽象行为程序具体行为程序事先程序事后程序行政立法程序行政执法程序行政司法程序普通程序简易程序(一)内部程序和外部程序1.根据某程序要素是否与外部相对人发生直接联系所作的分类:内部程序是规范内部行政行为的程序，指行政主体进行行政行为时所采取或依照的与外部相对人无直接关系的程序。外部程序是规范内部行政行为的程序，指行政主体作出行政行为时与外部相对人发生直接关系的程序。2.划分意义：第一，应把相对人对行政过程的参与权作为外部程序立法的核心；内部程序与外部相对人无直接关系，可由行政主体自由裁量；第二，内部程序注重效率，外部程序注重相对人合法权益的保护。(二)法定程序和自由程序1.以行政程序是否为法所定为标准2.这一分类提醒立法者和执法者：•当某一行政行为涉及相对人重大权益或关系重大行政效率时，该行为的程序应由法律进行原则的、甚至详细的规定；•执法者必须严格依照法定程序进行行政行为。(三)抽象行为程序和具体行为程序根据行政行为性质所作的划分:抽象行政行为包括行政立法和制定非立法性行政规范行为，涉及面广、效力时间长，它们的进行应更注重保证内容的科学以及公正的需要；具体行政行为包括行政司法行为和行政执法行为。行政执法行为具有日常性、具体性和直接性特点，其程序设置既应考虑到效率又应注意保障相对人合法权益.（四）事先程序和事后程序1.据行政程序适用的时间不同所作的分类:事先程序，是指行政行为正式作出或决定之前应经历的程序,如行政处罚决定前的立案、调查取证、听证程序等皆属事先程序。事后程序，是指行政行为作出或决定之后的程序,如备案程序、复议程序。2.划分意义：社会需要更多的事先程序维持合理的社会秩序，保障相对人的合法权益，预防并及时制止社会矛盾。(五)行政立法程序、行政执法程序和行政司法程序以行政主体不同的职能为标准所作的分类。划分意义：提醒立法者和执法者，行政立法程序偏重追求民主、行政执法程序偏重追求效率、行政司法程序偏重追求公平，对不同的行政程序，应以不同的价值追求进行立法和执法。三、行政程序的功能行政程序的功能外在价值内在价值控制行政权保护私权利促进民主与公开提高行政效率1．控制行政权首先，行政程序的规范性减少了行政权行使过程中的主观性、任意性；其次，行政程序中民主、公开、参与的程序使行政行为处于社会和相对人的监督之下；其三，行政程序使行政行为由行政机关单方命令行为变成行政机关与行政相对人的互动行为，因而通过行政相对人的行为控制行政权的行使；最后，行政程序规定的司法救济使行政行为成为非终局性的，将行政行为纳入司法控制之中。如果控制权力仅为手段的话，那么保护权利即为行政程序的根本目的。（1）控制行政权力，防止权力滥用和腐败，从总体上保护公民权利不受公权力侵犯；（2）行政程序通过事先预设程序权利，在增加权利总量的同时使其他权利的保障更加明确有力；（3）行政程序通过事后救济程序使受到侵害的权利人及时得到救济。2．保护权利3.促进行政行为的民主化和公开化由于行政程序贯彻了民主、公开、参与的精神，行政程序本身所具有的规范性特点使行政机关与管理相对人间的纯粹权力服从关系变成法律关系。人民的意思可以通过行政程序在行政权上得到反映（例如，在法律规定的条件下，公民提出听证要求，行政机关必须为之），这一切使行政行为趋向民主与公开。4．提高行政效率行政程序在赋予相对人程序权利的同时也苛以相应义务，便于行政机关便捷处理行政事务，明确的程序也可减少久拖不决事件的发生。同时，明确的程序要求也可防止行政机关为怕麻烦或讨好相对人而故意不作为或违法作为侵害公共利益。程序本身的内在价值“一项符合这些价值的法律程序或者法律实施过程固然会形成正确的结果，但是这种程序和过程的正当性并不因此得到证明，而是取决于程序或过程本身是否符合独立的程序正义标准。”公正的程序一方面是以其保障现代民主、法治、效率的价值作为行政现代化的内容，另一方面则是以其自身构筑和体现现代文明的独立价值(如公正、平等、个人人格尊严等)，作为行政现代化的内容。四、行政程序法律制度（一）外国行政程序的发展趋势（二）外国行政程序法的现状（三）我国行政程序法发展的现状（一）外国行政程序的发展趋势二战前：各国的行政程序法主要是关于行政机关内部的工作程序（内部程序）和解决行政争讼的程序（事后程序），而对于公民在行政过程中的作用（外部程序）以及公民的参与（事先程序）一般都规定得很不完备。二战后：各国逐渐认识到事先、外部程序是行政程序的实质所在，通过这类程序，尽可能在行政过程中反映当事人和利害关系人的意见，维护公民的合法权益。因此，战后在事先和外部程序方面得到了较大发展。各国行政程序法发展的一个重要趋势是其法律形式的法典化。西班牙早在1889年就制定了《行政手续法》，与此同时还有德国1884年的《巴登邦行政程序法》，这两部法律很可能是世界上最早的行政程序法典，只是后者属于联邦国家内部一个地方政府的法律。之后，直到本世纪20至30年代才出现奥地利于1925年制定的《普通行政程序法》。行政程序法典化的高潮在二战之后才真正出现。美国于1946年制定《联邦行政程序法》。奥地利于1950年、西般牙1958年修订其行政程序法典，瑞士于1968年、瑞典于1971年、联邦德国于1976年制定行政程序法典，而意大利也于1955年、日本于1964年形成了行政程序法草案；80年代末以来，又有韩国、荷兰、葡萄牙制定了行政程序法典，澳门地区也于1995年制定行政程序法典。由此可见，行政程序法典化是各国行政程序法发展的一个明显趋势。原因：（1）各国对于行政程序法的地位的认识有了很大发展：旧观念对行政程序法有两种态度：一是否认行政程序法存在的必要性；二是把行政程序法同行政诉讼法混为一谈。经过上百年的发展，这两种错误认识已经得到澄清。各国已经清楚地认识到，正如刑法、民法分为实体法和程序法一样，行政法也同样需要分为实体法和程序法。而且，行政程序法不等于行政诉讼法。虽然两者都是程序法，并且都是与行政有关的程序法,但行政诉讼法是法院审理行政案件时依据的程序法，而行政程序法则是行政机关进行行政行为时所依据的程序法。（2）行政程序法典化能够起到统一行政法体系的作用：通过法典化来实现部门法的统一，是每一个部门法发展到一定阶段的必然要求。但是，由于调整对象的多样性、复杂性，制定统一的行政法典却是一个长期没有解决的难题。学者的研究表明，通过实体法来实现行政法的统一，目前还难以做到。然而“柳暗花明又一村”，由于行政行为在程序上的共性，制定行政程序法典成为统一行政法的有效途径。（三）各国行政程序法的现状现状英国法国美国英国英国是传统的判例法国家，其行政程序法的发展也以判例法为主，同时也制定了一些行政程序方面的法律，主要是1946年《行政法规法》和1958年《行政裁判所与调查法》(1971年修订），但没有形成行政程序法典。英国有关程序方面的判例以古老的自然公正为基础，可以说，自然公正原则是英国行政程序法的核心。自然公正原则是英国普通法中最基本的程序原则。自然公正原则有两个内容：•（1）任何人不能作为自己案件的法官（排除偏见原则）•（2）任何人在行使权力可能使别人受到不利影响时，必须听取对方意见（听取意见原则）。从实践来看，后一个规则对行政程序法程序法的意义更为重大，大多数有关行政程序的判例都是根据这一规则作出的。该规则在行政程序中又有三项内容：•①相对人有在合理时间内得到通知的权利；•②相对人有了解行政机关的论点和根据的权利，•③相对人有为自己辩护的权利。这三项内容同美国行政法上的通知程序、说明理由程序和听证程序，有异曲同工之妙。波翰姆医生案古帕诉万兹乌斯区工程管理局案里奇诉波德文案1610年的“波翰姆医生案”波翰姆医生没有得到医师协会颁发的许可证就在伦敦开业行医，被医师协会罚款并监禁。波翰姆向法院起诉，指出，根据有关法律定，医师协会的罚款一半归英王，一半归医师协会。这样，医师协会在自己的裁决中就有经济上的利益，成了自己案件的法官，违反了自然公正原则，法院应当判决医师协会的罚款和监禁无效。法院经审理后，最终判决波翰姆胜诉。1865年的古帕诉万兹乌斯区工程管理局案英国1855年有一项法律规定，在伦敦建造建筑物必须在开工前七天告知当地工程管理局，如果违反这一规定，管理局有权除。1865年，伦敦居民古帕事先没有通知管理局就动手建房，建到第二层时，被当地工程管理局拆除。古帕向法院起诉，认为工程管理局没有事先听取古帕的意见就采取行动，违反了“听取对方意见原则”，应宣布其行为无效并赔偿损失。法院最终判决古帕胜诉。该判例后来成为关于听证原则的一个经典判例。1963年的“里奇诉波德文案”里奇是布莱顿郡警察局长，1963年被指控犯有阻碍审判罪，经审判被宣告无罪。但在审判过程中，里奇承认了许多对警察当局不利的事实，布莱顿郡警察委员会在事先没有通知，也没有听取他的意见的情况下开除了他的公职。事后里奇申请了一次听证，但委员会听证后没有改变原决定；里奇又向内政部长申诉，也维持原决定。最后里奇向法院起诉，要求确认警察委员会的决定无效，理由是事先没有听取他的意见。一审法院和上诉法院均判决里奇败诉，最后上议院判决里奇胜诉。二战后，自然公正原则处于低潮，这个判例使自然公正原则重受重视。法国法国是行政法相当发达的国家，但没有制定行政程序法典，有关行政程序的法律规范存在于由行政法院判例所表现的一般原则和分散的法律之中：•（1）从本世纪初开始，法国的行政法院判例逐渐形成若干行政程序法的原则。•（2）70年代末以来，法国在行政程序立法方面有了明显的进展，制定了几部有关行政程序的单行法律。主要有：a)1978年《行政和公共关系法》；b)1979年《行政行为说明理由法》；c)1983年《行政机关和适用者关系条例》根据法国行政法院长期以来以判例法形成的一般法律原则，其重要的行政程序和法律原则有：①咨询程序。是指行政主体在作出行政决定前听取其它行政机关意见的程序，分为任意咨询、强制咨询和必须遵守咨询意见三种形式。•强制咨询规定行政主体在作出行政决定前，必须咨询其它机关的意见，否则将属于程序违法，但行政主体并没有必须依据咨询意见作出行政决定的义务。•必须遵守咨询意见的形式就要求行政主体在作出行政决定前，不仅应当听取其他机关的意见，而且必须根据咨询意见作出行政决定。•②对质程序。指行政主体只有在听取行政相对人的答辩后才能作出对行政相对人不利的决定。•③防卫原则。指对行政主体作出的制裁性决定，行政相对人为维护自己的佥权益，有权提出反对意见。这项原则相当于其它国家的听证制度。•④公开原则。指公民有查阅行政主体的有关文件。一切非记名文件公民都可以查阅，记名文件只限于文件中记载的人查阅。美国美国是目前世界上行政程序法典比较完备的国家之一。美国的行政程序法既受英国自然