06行政管理支出

行政管理支出一、行政管理类型在任何一个社会中，都会有少数人构成的统治者阶层，多数人构成的民众阶层，而在这两者之间，还需要存在一个负责执行统治者阶层的意图和传递来自民众阶层的信息的行政管理阶层。统治者阶层如何透过行政管理阶层支配民众阶层，是这个体系的一个关键。马克斯·韦伯指出行政管理有三个基本类型：法制型（官僚）、卡理斯玛型（信徒）和传统型（臣子）。法制型支配：基于人们对所颁布的法规的合法性的信任，并相信那些根据这些法规得到某个权威职位的人有权发号施令。人们不是服从于发出命令的人，而是服从于法律本身。法制型支配的最纯粹形式是官僚制。传统型支配：一项命令的合法性，在于“古已有之”。最重要的传统型支配是家产制，即统治者将所有的政治和经济权利都视为自己的个人权利的政权制度。官僚制的特征第一，固定的官员管辖权原则。即在政府中，每个官员有固定的职责，在职责和职权范围内有权发布命令。第二，机构等级制度和多层权力机构原则。即在政府中，有一个严格规定的上下等级体制，高级机构对低级机构进行监督和管理。第三，机构的管理建立在书面文件的基础之上。政府中的各项活动都有说明书并要按照文件的规定进行。第四，机构中的官员由于专业化而能够充分地发挥自己的工作能力。第五，机构中工作的各级官员，只要能胜任工作，则应保证终身雇佣，能领取固定薪金和养老保障金，使官员的收入具有高度的安全性并得到社会的尊重，使担任公职成为人们追求的职业。现代社会与官僚制的发展1、工业化现代的大规模生产，以专业化的分工协作为基础，对于行政管理者来说，他们也必须具有与企业经理人员一样的专业技能。因此随着工业化的发展，传统上对官员道德和荣誉的要求，让位于专业技能和业绩表现。韦伯：在效率、速度和可预见性方面，官僚制是不可超越的。2、民主化。官僚是行政管理的专家，他们高效率地执行政策，但他们受法律约束，本身并不能决定政策，政策是由民主选举产生的立法机构制定的。官僚体制本身是集权和等级制的，但由于任何一个官僚都不能长期占据一个职位，这就为行政管理之外的更广大社会中的平等创造了条件。韦伯：在理性资本主义中，劳动者与生产工具相分离，与此相同，在理性国家中，官员与行政工具相分离。3、民族主义大多数国家都不是单一民族构成的，为了形成现代国家，这个国家的人民必须形成一种对“大民族统一体”的认同。官僚制的“唯才是举”特征，为各个民族的成员进入行政管理阶层提供了通畅的渠道，进而模糊多数民族与少数民族之间的界限。中国历史上多民族社会的稳定与美国南北战争之后的多民族融合，都是这方面突出的例子。二、行政管理支出现代国家普遍使用官僚制作为行政管理的主要方式。行政管理支出就是为了保证官僚正常履行其职责所进行的财政支出。行政管理支出是财政用于国家各级权力机关、行政管理机关和外事机构行使其职能所需的费用，包括行政支出、公安支出、国家安全支出、司法检察支出和外交支出。行政支出：党政机关经费、行政业务费、干部训练费等。党政机关指的是，各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关，以及各级工会、共青团、妇联等人民团体。公安支出：公安机关经费、公安业务费、警察学校和公安干部培训学校经费等。国家安全支出：安全机关经费、安全业务经费等司法检察支出：司法检察机关经费、司法检察业务费、司法学校与司法检察干部训练经费等外交支出：驻外机构经费、出国费、外宾招待费和国际组织会议费等。与一般公共服务支出的区别一般公共服务类科目反映政府提供一般公共服务的支出。此类下设32款：人大事务、政协事务、政府办公厅（室）及相关机构事务、发展与改革事务、统计信息事务、财政事务、税收事务、审计事务、海关事务、人事事务、纪检监察事务、人口与计划生育事务、商贸事务、知识产权事务、工商行政管理事务、食品和药品监督管理事务、质量技术监督与检验检疫事务、国土资源事务、海洋管理事务、测绘事务、地震事务、气象事务、民族事务、宗教事务、港澳台侨事务、档案事务、共产党事务、民主党派事务、群众团体事务、彩票事务、国债事务、其他一般公共服务支出。一般公共服务支出的比重变化年份占比200717.10%200815.65%200912.01%201010.39%201110.06%行政支出管理的特点1、属于管理性支出。主要用于解决各级管理机构从事管理工作所必须的公务性开支以及由此而附带产生的工作人员的个人经费。以公用经费为主，个人经费为辅。现代官僚是根据行政管理技能来确定职位的专业团体。行政管理支出首先要通过保证薪酬来维持官僚队伍的存在，但其根本目的是为了使官僚能够完成其行政管理工作。2、属于公共性支出。来源于国民收入，通过税收的形式取得。因此从使用方向上行政支出应面向全体社会成员，尽可能为他们创造良好的社会秩序以及生产、生活环境。现代官僚不是政策决定者，而是政策执行者。社会中各群体间的利益冲突，可以通过民主程序在立法机构中解决，官僚应当保持利益中立。3、支出具有稳定性。行政机构设置体现了国家在既定时期管理社会经济工作的实际需要与各级政府之间或职能部门之间的职能划分，需要经过一定的法律程序，一经确定就不能随意变更。因此行政支出在保持增长趋势的同时，应具有相对稳定性。官僚的行为以法律规定为准绳，不能随意变更。三、总量分析行政管理支出和GDP行政管理支出和财政支出行政管理支出的波动1、行政管理支出和GDP行政管理支出增长率与GDP增长率有密切关系-5.00%0.00%5.00%10.00%15.00%20.00%25.00%30.00%35.00%40.00%1979198019811982198319841985198619871988198919901991199219931994199519961997199819992000200120022003200420052006行政管理费年增长率GDP增长率行政管理支出占GDP的比重在较长时期中保持了稳定0.00%5.00%10.00%15.00%20.00%25.00%19781979198019811982198319841985198619871988198919901991199219931994199519961997199819992000200120022003200420052006行政管理费比重行政管理费比率2、行政管理支出和财政支出大部分时间里行政管理支出的增长都高于财政支出的增长-10.00%-5.00%0.00%5.00%10.00%15.00%20.00%25.00%30.00%35.00%40.00%19791981198319851987198919911993199519971999200120032005行政管理支出增长率财政支出增长率矛盾：行政管理支出是消费性支出，行政管理支出占GDP的比重比较稳定，似乎说明国民经济中非生产性的支出没有迅速膨胀。但行政管理支出的增速始终高于财政支出的增速，一是表明在经济增长的同时财政支出比重偏低，二是表明在偏低的财政支出中，行政管理支出过高，挤占了原本应用于经济建设和社会公共事业的支出，这对于处于经济起飞阶段的我国来说是不适宜的。3、行政管理支出的波动-5.00%0.00%5.00%10.00%15.00%20.00%25.00%30.00%35.00%40.00%45.00%行政管理支出增速行政管理支出波动的原因行政管理支出波动的波峰与历次重大机构改革的时间相互对应。第一次（1983-84），改革后国务院机构由100个减少到61个，工作人员由5万减少到3.2万。第二次（1987-88），改革后国务院机构由72个减少到66个，工作人员由5.3万减少到4.5万。第三次（1993-96），改革后国务院机构由68个减少到59个，工作人员由5万减少到3万。第四次（1998），改革后国务院机构由40个减少到29个，人员编制削减47%。第五次（2003），改革后国务院机构由29个减少到28个，若干机构重组。行政管理支出波动的原因政府机构的数量与从政人口是决定行政管理支出的主要因素。而这又取决于政府机构所承揽的的职责范围。中国的改革属于一种主要由政府推动的渐进式改革，无论是体制的转换还是结构的优化都采取了自上而下的改革方式。在这种背景下，为了启动和推进改革，政府所承担的职能既多于纯粹的计划经济政府，也多于完全的市场经济政府。政府职责范围扩大的后果一方面原先所承担的多种职能难以完全退出，如国企管理、职工医疗、教育、住房等，尽管比重在不断降低。另一方面则新添了许多市场经济条件下或为推进市场化改革而必须的任务，如市场培育、监督与管理及适应市场经济要求的法制建设。此外，在旧有机构还没有撤销时，为适应新形势、完成新任务，有时还要设立一些专门机构来协调新旧机构之间的工作。其结果是政府机构只增不减、政府职员只进不出，行政支出总量节节上升。每当膨胀到足以引发财政困难甚至社会危机的程度时，中央就进行硬性压缩。但这种行政命令式的改革，缺乏对政府职能认识上的深化和体制上的保障，很快又会恢复到膨胀的老路上去。行政管理支出波动增长的背后中国继承于计划经济时代的官僚制与现代官僚制的要求有很大的差距（1）官僚不仅是政策执行者，而且还是决策者，他们很少受到立法机关的约束。（2）官僚控制着相当一部分资本，既能为自己创造收入，也能用来寻租。（3）改革的摸索性质，为“人治”超越“法治”提供了一定的合理性。全部行政管理支出（包括预算外）的增速0.00%5.00%10.00%15.00%20.00%25.00%30.00%35.00%40.00%45.00%19831984198519861987198819891990199119921993199419951996199719981999200020012002200320042005四、结构分析行政管理支出按其内部结构可分为人员经费和公用经费两大类。前者包括工资、福利费、离退休人员费用等，后者包括公务费、修缮费、设备购置费和业务费。从行政管理支出的波动情况可以看出，历次精简机构后，行政管理支出的增长都没有减速的迹象，说明人员经费不是推动增长的主要因素。公用经费中存在的问题理论上说，公用经费增长导致行政管理支出增长是一件好事，因为这意味着行政管理支出更多地被用于支付政府行使其职能所需的各项开支。但事实上，公用经费支出范围缺乏明确界定、管理混乱才是导致公用经费膨胀的原因。各种各样的学会、协会、基金会都包括在公用经费的支出范围中；公费旅游、公款吃喝、超标准住房等项目都列入到了公用经费中。行政管理支出的地区结构分析我国地域辽阔，各地区经济发展水平差别较大。各地区行政管理费用无论是从绝对规模还是从相对规模上看都有很大的差异。2006年，地方行政管理费的均值为135亿，最低为18.9亿（宁夏），最高为455亿（广东），相差约24倍。地方行政管理费比重平均为16.38%，最低为9.61%（上海），最高为20.63%（湖北），相差11个百分点。2006年各地行政管理费比重分布0.00%5.00%10.00%15.00%20.00%25.00%上海宁夏吉林天津辽宁青海北京甘肃黑龙江内蒙古陕西福建江西山西安徽湖南新疆海南云南河北河南重庆广西山东江苏四川贵州西藏广东浙江湖北地区行政管理费比重2006年行政管理费比重的地区分布状况012345678910%11%12%13%14%15%16%17%18%19%20%21%行政管理费比重地区数各地区行政管理费用的变化行政管理费比重0%2%4%6%8%10%12%14%16%18%20%0%2%4%6%8%10%12%14%16%18%20%1978年2004年上图说明两点，首先，1978年至2004年27年间我国行政管理费比重的地区间差异没有发生大的变化。其次，除了少数几个省份以外，各地区行政管理费比重都上升了。各地行政经费比重差异的这种稳定性，说明行政经费变化与GDP变化相关性不大。某些不随GDP