11章行政诉讼参加人

1第十一章行政诉讼参加人第一节行政诉讼参加人概述第二节行政诉讼当事人•一、原告•二、被告•三、共同诉讼人第三节行政诉讼第三人和诉讼代理人案例一、行政诉讼原告(一)原告资格(二)原告资格的确定(三)原告资格的转移3(一)原告资格原告:认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，并以自己的名义，依法向法院提起诉讼从而引起行政诉讼程序发生的公民、法人和其他组织。原告资格，即充当行政诉讼原告所应具备的条件。其构成要件为：•1.起诉人须是自己的合法权益受到侵害的人•2.起诉人与具体行政行为之间具备法律上的利害关系8(二)原告资格的确定原告资格只是提供了作为行政诉讼原告所需具备的标准，但此标准具体到实践中如何确认，则是一个复杂的问题。1.相邻权人的原告资格2.公平竞争权人的原告资格3.受害人的原告资格4.联营、合资、合作方的原告资格5.合伙或其他非法人组织的原告资格6.股份制企业的原告资格9（三）原告资格的转移一般而言，因原告资格是法律赋予特定人的资格，因此行政诉讼的原告资格是不能转移的。但是为了保护享有原告资格的人的合法权益，法律也规定了原告资格转移的条件和原告资格承受主体。1.原告资格转移的条件：•（1）享有原告资格的主体在法律上消灭。对自然人而言，“消灭”意味着自然死亡或被宣告死亡；对法人或其他组织而言，“消灭”意味着在10法律上被终止，如被分立、兼并等；•（2）有原告资格的主体在法律上消灭时，法定诉讼时效尚未经过。如果诉讼时效已过，原告资格享有者的诉权就消失了，不产生原告资格的转移和承受问题；•（3）原告资格的承受者与原告之间有着特定的利害关系。这种利害关系在自然人之间表现为近亲属关系，在法人或其他组织之间则表现为权利的承受关系。112.原告资格的承受主体•自然人原告资格的承受主体是其近亲属，包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他有抚养、赡养关系的亲属；•法人或其他组织原告资格的承受主体是承受其权利的法人或其他组织。比如企业分立或合并后，原企业的原告资格由分立、合并后新产生的组织享有。123.原告资格的转移效果资格的转移意味着原告资格的承受主体自身享有诉权。即他可以按自己的意志自由处分诉权---可以以自己名义起诉、申请撤诉或继续诉讼活动。如果原告资格的转移发生于诉讼阶段，前原告的诉讼行为对承受主体有拘束力。如果公民因被限制人身自由而不能提起诉讼时，其近亲属以依其口头或者书面委托以该公民的名义提起诉讼的情形呢？131.相邻权人的原告资格一般而言，对相邻权的侵害来自于相邻近的另一方不动产所有人或利用人，相邻权人也只能提起民事诉讼。但是在物权逐渐呈现社会化的现代社会，许多物权行使行为均要经过行政机关的许可或批准。在这种情形下，具体行政行为所许可或批准的民事行为可能侵犯到相邻权。如行政机关许可的采矿行为可能侵犯到了邻地使用权人的相邻权，如使其房屋倾斜。142.公平竞争权人的原告资格公平竞争体制的建立是市场经济体制有效运作的最主要条件。对市场主体公平竞争权的侵害有时来于其他市场主体，有时则来自于行政机关—比如信息歧视行为：对所掌握的信息仅向一部分市场主体公开；不适当的经济辅助行为：不平等的为一个企业提供贷款、税收等方面的便利。•公平竞争权人大部分处于相关人的地位，受具体行政行为效力的影响，他们惟有提起行政诉讼方能切实保护自己的合法权益。153.受害人的原告资格受害人是指合法权益受到另一民事主体应受行政处罚的违法行为侵害的公民、法人或其他组织。在否定自力救济、实行公力救济的现代社会，行政机关往往负有惩罚加害人以使受害人的合法权益得以保护的法定职责。如果负有法定职责的行政机关拒绝追究或者不予答复，或者虽然追究但是受害人认为过轻时，受害人的合法权益均未得到有效维护。16因而，需要赋予受害人原告资格，受害人对于行政机关拒绝追究行为，不予答复行为以及处罚过轻的行为均有权提起行政诉讼。174.联营、合资、合作方的原告资格•从现有的法律规定看，中外合资经营企业为有限责任公司，联营企业、中外合作企业则可能是法人，也可能是合伙。•但无论是哪种组织形态，如果企业本身认为具体行政行为侵犯自己的合法权益，均可以自己的名义提起行政诉讼。•比如中方合作者与行政机关约定在外方合作者的资金到位以后注销合作企业，以达侵吞外方资产的目的。18如果不赋予外方合作者原告资格，其合法权益将无法得到保护。•此外，在行政机关侵犯联营、合资或合作企业利益之时，实际上也等于侵犯了联营、合资或合作各方的合法权益，在企业本身不提起行政诉讼的情况下，联营、合资或合作方的合法权益将无法得到有效维护。因而他们可以自己的名义提起行政诉讼。195.合伙或其他非法人组织的原告资格•行政诉讼中衡量起诉人是否具有原告资格，不是看其是否具备民法上的权利能力、是否能够独立的承担财产性的法律责任，而是看他是否是某项权利的享有主体、是否具有独立的权利主体地位。•合伙或不具法人资格的其他组织，具有独立的权利主体地位，因而《若干解释》第14条赋予了合伙或不具法人资格的其他组织原告资格。206.股份制企业的原告资格•当具体行政行为侵犯其合法权益时，企业本身自然具有原告资格，但是存在着企业的其他机构、尤其是在企业的法定代表人不起诉的情况下能否行使企业的起诉权的问题。•依《若干解释》的规定，股份制企业的股东大会、股东代表大会、董事会等认为行政机关作出的具体行政行为侵犯到企业经营自主权的，可以企业名义提起诉讼。21•但是需要注意，他们并不享有原告资格，原告资格的享有者是股份制企业本身，他们只是被法律允许代为行使企业的起诉权而已。二、行政诉讼的被告(一)被告的概念和特征(二)被告的确定规则(三)被告的具体确认23被告是指作出原告认为侵犯其合法权益并向法院提起诉讼的具体行政行为，而由法院通知应诉的行政机关或法律、法规授权的组织。被告具有以下特征：1.被告只能是行政主体。既不是国家，也不是行政机关的工作人员。工作人员与行政机关的关系是一种职务委托关系；而行政机关与国家之间是一种具体与抽象的关系，这种具体与抽象的关系决定了在行政诉讼中，应当以具体实施行政行为的行政主体为被告。(一)被告的概念和特征242.其作出的具体行政行为被控侵权。3.以自己名义应诉并受法院裁判拘束。4.被告必须是有人起诉并且由法院通知应诉的行政主体。不是原告指控谁谁就是被告，也不是法院想让谁作被告谁就是被告。25•因此若原告所起诉的被告不适格的，法院应当通知原告变更被告，如果原告不同意变更的，法院不能强行变更，只能裁定驳回起诉；•而如果法院认为原告遗漏被告，告知原告应当追加被告而原告不同意的，法院应当尊重原告的意见，通知应当追加的被告以第三人的身份参加诉讼。26被告的确定要遵循以下两个规则：1.被告必须是被诉具体行政行为的实施者，“谁行为，谁被告”2.行为实施者必须具有行政主体资格，“谁主体，谁被告”(二)被告的确定规则27⑴法治社会要求每一个人均要对自己的行为负责，这个要求反映于被告的确定上，即要求“谁行为，谁被告”，具体行政行为的实施者是谁，谁才能成为被告。例如：经过行政复议的案件，如果复议机关维持原具体行政行为，说明对相对人或相关人权利、义务产生影响的依旧是原具体行政行为，应该由原具体行政行为的实施主体作被告；28如果复议以机关改变了原具体行政行为，对相对人或相关人权益产生影响的就不再是原具体行政行为，而是行政复议决定行为，因此由行政复议机关作被告。⑵法律、法规或者规章授权的行政机关内设机构、派出机构或其他组织，超出法定授权范围实施具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应该以实施该行为的机构或者组织为被告。即：既使这些组织行使了不属于自己的行政职权也要对该行为负责，而行政职权的真正归属者不能作被告。29《若干解释》第20条第3款：“法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为,当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告”比如依《治安管理处罚法》91条的规定，派出所只有警告和500元以下罚款的权力，如果派出所实施了1000元的罚款处罚，作被告的仍然是派出所，而不是派出所所属的公安局。30注意：内设机构或派出机构行为之时超过了法律、法规或者规章的“授权幅度”。比如派出所处相对人100元的罚款，派出所是被告格，而如果派出所作出了拘留的行政处罚决定，应以其所属的公安局才能作被告。就是说并非行为的实施者均能作被告，对被告的确定还需要遵循第二个规则---31行政机关的派出机构、内设机构以及行政机关组建的机构只有在法律、法规或者规章授予相应行政权力的情况下，才具行政主体资格,其所为具体行政行为被诉时，才能作被告；如果在没有法律、法规或规章的授权的情况下为具体行政行为时，该“授权”应视为“委托”，其不论是以自己的名义、还是以所属行政机关的名义，只有所属行政机关才能作被告，公民、法人或其他组织也应以这些机构所属的行政机关为被告提起行政诉讼。32《若干解释》第20条第1、2款：行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。3334(三)被告的具体确认行政机关是一个庞大复杂的组织系统，内部组成机关各式各样，行政机关所实施的行政行为也是各种各样，这就使行政诉讼中被告如何确认成为一个比较复杂的问题。在不同的情况下，被告有所不同。1.经批准具体行政行为的被告确定2.复议机关不作为情形下的被告确定3.内设机构和派出机构的被告确定351.经批准具体行政行为的被告确定一种是上级机关的批准具有实质的决定权，下级机关只不过是做一些预备性、辅助性的工作，为上级机关的批准提供基础，最终由上级批准机关决定；另一种是上级机关的批准只具有程序意义，告之上级机关，以利于其了解，实质是由下级机关决定。36对于相对人来说，他只能从表面上、形式上判断具体行政行为的作出主体，从而决定起诉谁。批准程序只是一个内部程序，一个具体行政行为是不是要先经过批准以及要经哪个机关批准，他无从也无需知晓。因此，当事人不服经上级机关批准的具体行政行为，向法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。372.行政复议机关不作为情形下的被告确定此时存在着原具体行政行为与复议机关不作为两个具体行政行为，以谁为被告应该首先取决于当事人：如果当事人对原具体行政行为不服的，作出具体行政行为的行政机关是被告；如果当事人对复议机关法定期间内不作行政复议决定的不作为行为不服的，复议机关是被告。38但若政复议决定是法律规定的终局裁决行为，当事人对复议机关于法定期间内不作复议决定的不作为不服的，只能以复议机关为被告起诉复议机关的不作为，而不能以原行政机关为被告起诉原具体行政行为。如果行政复议终局裁决是可以选择的，但一旦申请复议，复议机关的所作的决定即为终局裁决的情形下，公民、法人或其他组织在申请了行政复议后，又经复议机关准许撤回复议申请时，应该可以以原行政机关为被告，起诉原具体行政行为。393.内设机构和派出机构的被告确定他们能否作被告，要看其是否是行政主体。例如《消防条例》（1984年，后1998年颁布《消防法》）规定：消防工作由公安机关实施监督；公安部1990年11月9日《关于消防监督机构是否具有行政诉讼主体资格及有关问题的批复》中规定,“县以上公安机关设立的消防局、处、科（股）即为本级公安机关的消防监督机构，40依法行使消防监督职权时，盖消防局、处、科（股）的印章。公民、法人或其他组织对公安消防监督机构根据《消防条例》第26条、《消防条例实施细则》第五章有关条款授予的消防监督职权