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第12讲行政改革ch18、19天不变，道亦不变。——董仲书（西汉）穷则变，变则通，通则久。——《周易》改革是历史的常态，变法以图强，古今中外莫不如此，自20世纪七八十年代以来，东西方掀起了政府改革的浪潮。一、行政发展与发展行政行政发展：主要以自身为诉求对象的行政现象，即政府随着社会大环境的变化而相应地调整和完善行政体制、领导制度、行政行为方式、行政管理技术等，以适应社会发展变化的需要。“改革”是行政发展的基调，直接目的是通过推动行政系统自身的革新以提高政府的公共行政能力。政府公共行政管理的现状和社会发展需求之间的矛盾或冲突，是引发行政改革的直接动因。发展行政：以社会为诉求对象的行政现象，即政府在良好行政发展的基础上主动进取，打破“汉承秦制、萧规曹随”的旧习，通过向社会和公众提供优质的公共产品即公共政策及其执行，来引导、推动、促进社会的快速、均衡、稳定、持续的发展进步。“促动”是发展行政的基调。根本上，只有顺应历史潮流、反映公众意愿并为社会提供优质服务的政府才是真正有能力的政府。二、行政改革：定义与模式（一）定义：为适应环境的变化和行政系统内部的要求而对公共行政的组织、人员、技术、制度和观念等进行的有意识的创新、发展和调整的过程。利益调整。（二）动力：外部动因：行政外部环境的变化，如经济、政治、文化、技术。内部动因：行政系统内部所引起的改革动力。比如，行政组织自我膨胀引起财政危机、信任危机，组织的分化引起协调困难，行政权力的异化（腐败），行政文化的僵化（戈尔：好人困在坏体制里）。（三）模式1、以组织为中心的改革和以技术为中心的改革以组织为中心：着眼于行政组织的规模、结构、人员编制和组织权力的集中和分散。行政组织的合理化和科学化。以技术为中心：着眼于行政方法和技术的改良，以提高行政组织的效能。新科技的运用，行政流程的简化和重建。如，PPBs，ZBB，MBO，TQM，E-GOV等。2、以外延为主的改革和以内涵为主的改革以外延为主：侧重与行政实体的外部规模和技术特征，包括行政规模的大小，行政机构的增减、合并，行政组织管理幅度和层次的扩展和缩小，人员补充和精简。容易推行，政治效应强，但成果不易巩固。以内涵为主：侧重于行政职能的调整，行政权力结构的调整，行政体制改革。能实质性推动行政的发展，但难度较大，周期较长。3、基于设计的改革和基于调适的改革（改革思维）基于设计：以理论为指导，以专家为主要设计者，在改革之初制定“科学“而完备的方案，并付诸实施的行政改革。将行政改革视为技术问题，强调理性和理论的作用，以是否达到设计目标作为改革是否成功的标准。理性较强，目标明确，易于评估，但对于改革条件要求高，改革代价比较大。基于调适：以协商为基本机制，以政治家、专家和群众的综合意见为依据，在实践中不断调整改革内容和改革方向，是一种渐进、持续的改革。将行政改革视为政治问题，强调改革意见的折中和改革方案的边际调整。改革是否成功取决于政治主体的满意程度。实务性强，民主程度高，易于操作，但改革周期长，结果难于衡量。如：俄罗斯与中国的改革4、以理性为典范的改革和以民主为典范的改革（价值取向）以理性为典范：强调“效率”，调整和完善官僚体制，提高官僚组织的能力，主要内容是官僚组织重组、流程再造、设备更新、技术进步。以民主为典范：“民主”，限制官僚权力，增强官僚职责，提高行政参与，加强行政监督，提升服务。主要内容是，重建行政与政治、社会、企业的关系，畅通官僚民众沟通渠道，完善行政责任，依法行政，建设行政伦理道德。三、我国行政改革分析（一）行政改革的历程：p575－981、建国初期的政府机构改革1954年。改政务院为国务院。1958—1959年。1956年底国务院共有机构81个，形成了建国以来中央政府行政机构设置的第一个高峰。改革后60个。1965年。1965年国务院共有机构97个，第二个高峰。1975年。文革时期。2、“改革开放”时期的政府机构改革1982年。1981年国务院共有机构100个，第三个高峰。改革后61个。1988年，1987年国务院共有机构72个。改革后68个。1993年，原有42个，调整为41个。1998年，原有40个，改革后29个。2003年，原有29个，改革后28个。两个阶段（1）改革开放之后到1992年之前：简政放权。职能的重新分配与幅度调整。主要特点：政府职能纵向和横向转移（主要以放权形式进行，包括以市场机制替代政府职能的一些成分）；行政性分权（调动地方政府发展地方经济的积极性，增加地方政府的事权和财权。如，企业管理权）；家庭联产承包责任制；价格改革。政府职能转变基本上是政府职能在体制内的垂直性重新分配，兼有向新体制转变的幅度性调整，量变。放权自上而下，不断反复；企业自主性很低，最大获益者是地方政府，地方经济是政府主导型。地方政府竞争，政府投资，恶性竞争，重复建设，地方封锁保护。（2）1992年后角色重塑：实现两个根本性转变（从计划到市场，从粗放到集约）；建立社会主义市场经济体制，转变政府职能；市场发挥配置资源基础地位作用；政府经济管理职能从微观转向宏观为主，以直接方式为主转向以间接方式为主；政企分开。1998、2003年两次改革（二）当代中国改革的界定p599－061、当代我国行政改革的内涵p599－01广义：等同广义的政府改革，政治、行政与经济狭义：等同狭义政府改革，行政机关改革，很大程度上又是政府机构改革2、主要范畴：p601－04法理与法律层面：政府的法定地位、职能、公众参与管理思想与方法层面：行政组织调整，提高行政效率，官员负责制，扩大行政分权，提高公务员素质，改进行政技术3、改革的核心问题：p604－06行政权力的重新定位与划分：行政权力与行政职能行政权力与依法行政（行政法治）（三）目标分析1、理论的分析：作为政治体制改革的先导：在行政体制改革成功后，以此为契机，推进政治体制改革。（康晓光：行政吸纳政治）提高行政效率。机械效率，社会效率。必须对效率作全面的理解，改变为效率而效率的观念。小政府、有限、有效、责任、透明（廉洁）政府。2、中央政府的目标：决策层：“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”（十六届三中全会）p592；规则化与市场化。人民满意和支持；提高执政能力（提高和加强党的执政能力）部门目标：政治价值目标，部门利益目标。个人目标：个人利益与职位相关。精简人员，风险与机遇并存。3、地方政府目标：地方经济发展和地方财政增长。全局利益与局部利益。长期利益与短期利益。上级命令与下级利益。政绩考核。预算最大化决策权扩大4、改革的具体内涵与目标（四）改革面临的挑战与困境1、改革面临的六大挑战p583－86政府管理转型；国企改革；金融体制改革；国际竞争力（综合国力竞争）；文明（文化）进步；财政2、改革遇到的难题p594－6行政观念转变难；分权与集权的悖论；落实行政责任难；地方精简难；改革配套难；达成改革共识难（五）动力机制分析p596－8行政改革是利益的调整、再分配，利益转移与利益补偿。利益相关者分析方法：利益相关者利益得失；增进与实现自我利益的动员能力。1、从社会利益结构分析农民阶级：生产经营自主权，保护合法利益，改变政府工作作风；支持者和拥护者。工人和城市居民：短期利益受损，特别是各项改革措施，触动既得利益，但长远受益。知识界与资本基层：企业管理、经营者阶层；行政人员阶层；2、从政府内部利益结构分析层级结构：中央政府；省市级地方政府；县乡级基层政府；层级内结构：部门结构；职级结构：3、动力、阻力与损失补偿发起者：中央政府（直接发起者和坚定推动者）。行政体制改革的源动力是以市场为主导因素的社会经济政治新生力量及其进一步发展壮大的强烈要求。这需要中央政府来把握拥护者：反对者：利益受损者，既得利益者。方式：消极拖延，变相通融，走中间道路，临时应付事后复辟。补偿利益受损者，消减改革阻力。补充：当代中国十大阶层中国社会科学院重大研究项目———“当代中国社会阶层研究”课题，经过数十位社会学学者历时3年调查研究，已取得重大研究成果，调查报告已于2001年12月12日成书公开出版。以职业分类为基础、以组织资源、经济资源和文化资源的占有状况为标准划分当代中国社会阶层结构的基本形态，它由十个社会阶层和五种社会地位等级组成，十个社会阶层是：1、国家与社会管理者阶层、2、经理人员阶层、3、私营企业主阶层、4、专业技术人员阶层、5、办事人员阶层、6、个体工商户阶层、7、商业服务业员工阶层、8、产业工人阶层、9、农业劳动者阶层10、城乡无业失业半失业者阶层。1、国家与社会管理者阶层指在党政、事业和社会团体机关单位中行使实际的行政管理职权的领导干部。具体包括：中央政府各部委和直辖市中具有实际行政管理职权的处级及以上行政级别的干部；各省、市、地区中具有实际行政管理职权的乡科级及以上行政级别的干部；是整个社会阶层结构中的主导性阶层，是当前社会经济发展及市场化改革的主要推动者和组织者；在整个社会阶层结构中所占的比例约为2.1%；在城市中的比例为1%－5%；在城乡合一的县行政区域中比例大约为0.5%。2、经理人员阶层指大中型企业中非业主身份的高中层管理人员，同国家与社会管理者（干部）阶层和私营企业主阶层之间的区分界线还没有完全明晰化，在社会政治态度和利益认同方面还有明显差异。社会来源主要是三部分人。1、原来的国有和集体企业干部。随着现代企业制度的发展，企业干部逐渐从行政干部系列中脱离出来，成为职业经理人。2、较大规模的私营企业或高新科技产业领域中的私营企业，在20世纪90年代后期以来开始出现所有权与管理权分离的趋势，一些企业主聘用职业经理人来为他们经营管理企业；另一些业主则通过企业股份化而使自己从业主型的创业者转变为职业经理人。3、是三资企业的中高层管理人员。经理人员阶层是市场化改革的最积极推进者和制度创新者，他们代表着先进生产力和现代经济体制的发展方向，支配着大量的经济资源，都有较高的学历和专业知识水平，政治社会地位较高，被称为“老总”社会阶层结构中所占的比例约为1.5%。3、私营企业主阶层指拥有一定数量的私人资本或固定资产并进行投资以获取利润的人，按照现行政策规定，即包括所有雇工在8人以上的私营企业的业主。私营企业主阶层是改革开放的产物，是在社会主义市场经济发育和发展的过程中产生和成长起来的。他们不仅是先进生产力的代表者之一，而且是社会主义市场经济的主要实践者，是社会主义市场经济的重要组织者，私营企业主阶层的政治地位一直无法与其经济地位相匹配，他们对社会政治生活的参与受到很大局限。最初主要来自于乡村和城镇社会的较低阶层，在社会阶层结构中所占比例约为0.6%。4、专业技术人员阶层指在各种经济成分的机构(包括国家机关、党群组织、全民企事业单位、集体企事业单位和各类非公有制经济企业)中专门从事各种专业性工作和科学技术工作的人员。大多经过中高等专业知识及专门职业技术培训，并具有适应现代化社会大生产的专业分工要求的专业知识及专门技术。专业技术人员是现代工业社会的中等阶层的主干群体，他们既是先进生产力的代表者之一，也是先进文化的代表者之一。而且，还是社会主导价值体系及意识形态的创新者和传播者，是维护社会稳定和激励社会进步的重要力量。在经济发达地区的大中城市中，专业技术人员阶层所占比例为10%－20%，而在城乡合一的县（市），其比例仅为1.5%－3%。5、办事人员阶层指协助部门负责人处理日常行政事务的专职办公人员，主要由党政机关中的中低层公务员、各种所有制企事业单位中的基层管理人员和非专业性办事人员等组成。这一阶层是社会阶层流动链中的重要一环，是国家与社会管理者、经理人员和专业技术人员的后备军；工人和农民也可以通过这一阶层实现上升流动；也是现代社会的社会中间层的重要组成部分，在目前的中国社会阶层结构中所占比例大约为4.8%。在城市中，其比例约为10%－15%；在城乡合一的县（市）中，其比例在2%至6%之间。随着工业化和市场化水平的提高，将会有大量的体力劳动者上升流动进入这一阶层，在