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建设单位使用行政审计结论不当造成败诉的案例分析•在我国使用国有资金的建设项目，原则上都要接受审计机关的审计监督。对于使用国有资金的发包方来说，实务中经常碰到的问题是，承发包双方确认的结算价与审计机关审定价不一致，经常是后者较低一些，该以何者为依据进行付款。对于发包方来讲，肯定是希望以后者作为结算依据，毕竟，谁也不敢无视审计监督，但承包方不一定会答应，遇到这种情况应该怎么办？下面我们通过一个案例进行分析和学习。•【基本案情】•2010年10月11日，哈尔滨市第五医院（以下简称哈五院）对其骨科、烧伤病房综合楼工程进行招标，黑龙江四海园建筑工程有限公司（以下简称四海园公司）中标。2010年10月28日，双方签订《建设工程施工合同》，合同第一部分“协议书”第五条约定：合同暂定价1.49亿元（以最后审计结算为准）。合同第三部分“专用条款”第62.1条关于工程进度款提交和审核时间的约定为：按月进行，每月5号承包人报送至监理单位审核，监理单位3日内审核完毕后，报送至发包人委托的造价咨询审核公司，造价咨询审核公司5日内审核完毕后送至发包人。•2011年10月1日工程竣工。2012年8月10日投入使用，2010年8月25日，哈五院与共赢公司签订《建设工程竣工结（决）算审计合同》（以下简称《审计合同》），委托共赢公司对案涉工程结算进行审计。合同约定的委托内容为：（一）编制工程量清单；（二）工程结算造价审计。•2013年3月25日，共赢公司依据哈五院的委托对案涉工程造价进行审核并出具《审核报告》，确认工程结算金额。哈五院、四海园公司及共赢公司在该《审核报告》上加签公章。2013年6月5日，哈五院根据该审核报告又向四海园公司支付了3000万元工程款。•2013年7月3日，哈尔滨市审计局将案涉工程列入审计计划，哈五院与四海园公司就案涉工程签订《建设工程施工合同》时，该项目并未列入审计计划。同年11月26日，该局向哈五院下达了哈审投通（2013）108号《审计通知书》。本案一审审理期间，该局向哈五院发出了《审计报告征求意见稿》。哈五院要求以《审计报告征求意见稿》中的审计结论作为工程结算依据，四海园公司不同意以《审计报告征求意见稿》中审计结论作为工程结算依据，双方就工程款的结算发生争议，四海园公司向一审法院起诉称，应根据双方审核结算结果判令哈五院给付欠付工程款及利息。•庭审时哈五院辩称，工程款的给付应以审计结果作为给付条件，现哈尔滨市审计局正对全部工程项目进行审计，给付工程款的条件不成立。•一审法院认为，本案争议焦点是：案涉工程结算应以共赢公司审计为准还是以哈尔滨市审计局的行政审计为准。审计机关对工程建设单位审计的性质为行政监督，若将其审计结果作为确定工程造价的依据，应有明确的约定。本案根据实际情况认定案涉工程结算以共赢公司的审计结果为准，据此判令哈五院给付四海园公司工程款及利息。•哈五院不服一审判决，向最高法院上诉称，应以哈尔滨市审计局的审计结果为准确定工程款，该局审计尚在进行，哈五院不应支付剩余工程款，请求撤销一审判决。•【最高院裁判结果】•维持一审法院对工程价款的认定，本工程结算以共赢公司的审计结果为准，哈五院败诉。•同志们现在我们从本案例中以下几个要点来进行分析学习：•一、关于《建设工程施工合同》约定的“审计结算”是共赢公司的社会审计还是哈尔滨市审计局的行政审计问题。这个问题也就是我们实际工作中面临的，施工合同中未明确审计的具体指向，到底是依据审计机关的审计结论还是依据社会审计机构的审计结论进行结算。•要回答以上问题，我们首先得明白行政审计中审计机关与被审计单位之间的关系属于行政法律调整的范畴，无论被审计单位是否同意，其一旦被纳入审计对象，必须无条件接受审计机关的审计。其次，发包人与承包人之间的建设工程施工合同法律关系，属于平等主体之间的民事法律关系。建设工程施工合同中，当事人之所以要引入第三方机构进行结算审计，其目的是利用第三方的专业知识来弥补发包方在工程造价专业知识上的不足，将工程成本控制在合理范围，属于工程项目建设的管理活动。•由于行政审计机关、被审计单位以及第三方中介机构有以上的关系，审计机关介入当事人之间的民事法律关系，尤其是将行政审计结论作为工程款结算的依据，必须有当事人明确的合意，当事人对接受行政审计作为确定民事法律关系依据的约定，应当具体明确，不能通过解释、推定的方式确定。本案中，当事人并未在合同中约定审计部门即为哈尔滨市审计局，合同约定的“以最后审计结算为准”不能认定为当事人已经同意接受国家机关的审计行为对民事法律关系的介入。因此法院没有支持哈五院提出的“应以哈尔滨市审计局的审计结果为准确定工程款”的主张。•二、我们根据本案例中《建设工程施工合同》、《审计合同》签订的时间和内容等方面来分析哈五院败诉原因。•首先，2010年10月28日，哈五院与施工单位四海园公司签订《建设工程施工合同》该合同约定“监理单位3日内审核完毕后报送至发包人委托的造价咨询审核公司，造价咨询审核公司5日内审核完毕后送至发包人”，体现出造价咨询审核公司参与案涉工程款审核的内容。•其次，哈五院与社会审计机构共赢公司签订《审计合同》的时间为2010年8月25日。即哈五院在与四海园公司签订《建设工程施工合同》之前，已与共赢公司签订了《审计合同》。该合同的名称、委托内容以及完成时间等内容均明确体现，共赢公司的义务是为该工程结算造价进行审计。•第三，从实际履行情况方面分析。工程竣工后，共赢公司按《审计合同》约定出具了《审核报告》，哈五院、四海园公司及共赢公司在《审核报告》上加签公章予认可，并且哈五院依据该报告再次向四海园公司支付工程款的行为，是对审计结算方式的最终确认，双方已通过实际履行行为选择了以共赢公司审计结果为工程结算的依据。•根据以上《建设工程施工合同》和《审计合同》签订的时间以及《审计合同》中对共赢公司承揽该工程造价审计业务的内容、费用直至出具工程结算审计报告进行的一系列约定，结合《建设工程施工合同》、《审计合同》其他条款内容及实际履行情况，哈五院与四海园公司约定的审计是共赢公司的社会审计，而非哈尔滨市审计局的行政审计。哈五院提出的《建设工程施工合同》中所约定的审计单位系指哈尔滨市审计局，应以哈尔滨市审计局《审计报告征求意见稿》中的审计结果作为该工程造价结算依据的主张，证据不充分，法院不予支持。•三、本案例中审计机关介入工程项目进行审计的时间，也是哈五院败诉的主要原因之一。•根据《审计法》第五条“审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”的规定，审计机关依法独立开展审计，并不受民事主体的合意约束，如果建设工程施工合同将行政审计结果作为工程款结算的依据，则应当具备合同签订时审计机关已经将相关工程列入了审计范围这一前提条件。•本案例中《建设工程施工合同》签订时哈尔滨市审计局并未将该项目列入审计对象，直到该工程投入使用后的2013年7月3日，该局才将该项目列入审计计划，哈五院不可能在签订合同时，就已经预料到该项目会经哈尔滨市审计局审计的事实会确定发生，无法得出施工合同中约定的审计为行政审计的明确结论。这也是哈五院败诉的主要原因之一。•四、四海园公司多次到哈尔滨市审计局接受审计，是否可以认为四海园公司接受行政审计的结果作为结算依据。•本案例中哈五院与四海园公司签订的《建设工程施工合同》中并未明确工程款结算审计部门即为哈尔滨市审计局，哈五院庭审时称四海园公司多次到哈尔滨市审计局接受审计，表示其同意哈尔滨市审计局的审计，最终结算应以审计局的审计结果作为依据。法院对该说法的解释为：四海园公司多次到哈尔滨市审计局接受审计，仅说明该公司对行政审计持配合态度，但无法得出其愿意将该局的审计结果作为工程款结算依据的结论。•五、本案例法院的观点和判决依据的司法解释，以及如何理解最高法院的司法解释。•本案例法院判决的观点为：只有在当事人明确约定以行政审计结果作为工程款结算依据时，才能以审计机关的审计结果确定工程款。•依据的司法解释一：2001年最高院针对河南高院的请示作出《最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》（2001民一他字第2号）•“审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据”。•依据的司法解释二：2015年最高院《全国民事审判工作会议纪要》第49条：“依法有效的建设工程施工合同，双方当事人均应依约履行。除合同另有约定，当事人请求以审计机关作出的评审结论作为工程价款结算依据的，一般不予支持。合同约定以审计机关出具的审计意见作为工程价款结算依据的，应当遵循当事人缔约本意，将合同约定的工程价款结算依据确定为真实有效的审计结论。承包人提供证据证明审计机关的审计意见具有不真实、不客观情形，人民法院可以准许当事人补充鉴定、重新质证或者补充质证等方法纠正审计意见存在的缺陷。上述方法不能解决的，应当准许当事人申请对工程造价进行鉴定。”•对以上两个司法解释的理解可以归纳为：对于国有投资项目，按照相关法律的规定和要求，需要进行审计，但在工程款的结算上究竟是以当事人的约定，还是以行政审计结论作为计算工程款的依据?根据《审计法》第二十二条“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督”的规定，审计机关的主要职责是对国家财政投资项目实施监督检查，检查监督建设单位有无违法违纪行为，但这种监督职能不能延伸到民事领域，更不能改变民事合同约定的内容。行政审计部门所出具的审计结论是行政决定，不是人民法院据以审理民事案件的法定依据。根据以上两个司法解释的规定，审计部门对建设项目的审计是国家对建设单位的监督管理行为，不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。只有在合同明确约定以行政审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将行政审计结论作为判决的依据。•六、依据审计署30号文件的要求，在合同未明确约定以审计机关审计结果作为结算依据的情况下，审计机关应该如何处理以下问题。•（一）对于合同中未约定以审计结果作为竣工结算依据的政府投资项目，审计机关是否可以审计。•关于合同中未约定以审计结果作为竣工结算依据的政府投资项目能不能审的问题，胡泽君审计长在《全国审计机关进一步完善和规范投资审计工作电视电话会议上的讲话》中已经明确对合同没有约定以审计结果作为竣工结算依据的政府投资项目，审计机关依据《审计法》第二十二条“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督”的规定，加强对政府投资和以政府投资为主的建设项目进行审计监督，是审计机关的法定职责，我们能够审计，而且法定职责必须为，我们也应该将其纳入审计监督范围。投资审计监督对象和范围应依据审计法相关规定确定，而不是以合同中是否约定“以审计结果作为竣工结算依据”为判断，这也符合“审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉”的规定。无论合同双方是否规定“以审计结果作为竣工结算依据”，我们都应该按照审计法及实施条例、审计准则规定的程序和要求开展工作。•（二）审计机关结算审计的实施与审计结果运用。•根据《审计法实施条例》第二十条规定，审计机关有权对政府投资和以政府投资为主的建设项目的工程结算依法进行审计监督，工程结算审计仍是投资审计的重要内容。我们应根据年度审计计划，采取科学抽样方法，对合同双方确认的工程结算进行抽查审计监督，督促建设单位、财政部门切实履行好结算管理职责，推动提高投资绩效。我们在审计结束后要依法出具审计报告，对审计发现的结算不实等问题，作出审计决定，督促被审计单位整改。如果所涉施工企业拒不整改的，督促建设单位通过民事仲裁或者诉讼等途径解决。对审计发现的违纪违法、损失浪费等问题线索，移送有关部门处理。•（三）