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★YYZYQ.NO.20★行政管理学★NOV.3RD.2008★67第二章行政权力第一节行政权力的内涵一行政权力的涵义（一）产生和发展在西方，关于行政权力的来源的四种说法：亚里士多德的共同体说，托马斯阿奎那的神权说，卢梭的契约说，杜林的暴力说（二）行政权力概念的内涵定义：行政权力是国家政权的的重要组成部分，即国家行政机关赖以管理国家与社会公共事务，执行国家意志，履行国家行政职能的一种强制力量具体来说，包括以下几个方面：1.是国家政权的的重要组成部分2.主体是国家行政机关及其工作人员3.目的和任务是管理国家与社会公共事务，执行国家意志，履行国家行政职能4.是一种强制力量二行政权力的来源，性质，特点和运行原则（一）来源行政权力运行的基本前提：有法可依，有法必依，执法必严，违法必究其主要来源：第一，宪法，法律和法规是行政权力的主要来源宪法是国家的根本大法，是国家的根本法律；普通法律依据宪法制定，不能同宪法相抵触；行政法规是行政机关为了有效地执行国家宪法和法律，履行政府职能而依法制定的各种行政管理规范的总和第二，惯例裁决是自由裁量权的重要形式惯例，习惯法，不成文法运用惯例处理时，应注意：1.不得违背法律2.为原有法律的推论或补充3.惯例为关系人乐于接受4.惯例用于处理行政事务，目的在于提高行政效率，克服法制的固有缺陷第三，授权也是行政权力的重要来源1.法律授权，总理出国，常务副总理依法代理其职务例如2.人为授权：以行政首长名义授权；口头授权派代表出席第四，法理是推量裁决的基本依据法理是法律的来源，法律又是行政权力的来源，所以（二）性质和特点1.行政权力的性质从属于国家政权的性质，是国家政权性质的集中体现a..在剥削阶级统治的国家，实质都是为其统治阶级的政治统治服务的b.社会主义国家，一切权力属于人民，为人民服务2.我国的行政权力的特点：第一，服务性或人民性，表明行政权力从属于人民第二，派生性或执行性，表明行政权力是由国家权力机关派生的，从属于最高国家权力机关，任务是执行国家权力机关形成的人民共同意志第三，统一性或垂直性，表明中央行政权力和地方行政权力，行政权力和国家权力的其它组成部分是统一的，不可分割或分立，而是垂直行使的，国务院对地方各级政府实行统一领导。少数民族区域自治和一国两制并不意味着国家行政权力的分离或分立第四，权威性或强制性，行政权力是国家力量的象征（三）行政权力运行的基本原则现代行政是政治民主基础上的法制行政第一，以民意为基础：国家行政机关任务是执行国家权力机关形成的人民共同意志第二，以政策为依据。“政党是现代政治的生命线”（S.诺依曼）。政党是综合民意，代表民意的社会政治组织。执政党通过综合民意，提炼政策，通过政策领导政府，影响政府行为，是现代民主政治的常规形式。所以，国家行政权力的运行，必须以执政党的政策为依据，接受执政党的政策指导。第三，以法律为准绳。通过立法或行政机关，及时地将执政党的成熟政策制定为法律或法规，是现代国家管理的基本模式。三行政权力的功能和分类（一）其基本功能第一，管理国家和社会公共事务，维护国家和社会的正常秩序第二，组织调控国家经济文化建设，增进人民福利第三，维护国家的主权和领土完整1.在国家和平时期，对外职能主要是维护国家和国民的安全2.在国家受到严重威胁时，作为一种紧急措施，依法授予行政首长更大的权力，以增强政府的迅速反应能力第四，行政权力是一把双刃剑，既有积极建设作用，又有消极破坏作用，因此在在发挥其积极建设功能的同时，要注意加强监督。（二）行政权力的分类在单一制国家中，行政权力可以分为中央行政权力和地方行政权力。我国是单一制国家，中央行政权力主要包括三大类：1.行政性立法权：为部门立法权，制定行政法规2.行政性管理权：a.从管理层次上来看，中央政府的行政管理权属于最高行政管理权限，管理国务院及其各部，各委员会的的工作，管理不属于各部，各委员会的全国性公共事务，管理和协调地方各级人民政府机关党的工作b.从管理内容上来看：各方面，如经济，教育，科学，文化，卫生，民族事务等等3.行政性决定权力a.改变或撤销各部，各委员会发布的不适当的命令，指示和规章,改变或撤销地方各级行政机关的b.批准省，自治区，直辖市的区域划分,批准自治州，县的建制和区域划分c.决定省，自治区，直辖市范围内部分地区的戒严d.审定行政机关的编制等等（三）行政权力与行政管理过程★行政权力贯穿于行政管理过程的始终，体现：第一，在行政管理过程中体现为行政组织(C04)的权威。具体包括行政领导(C05)权，行政决策(C06)权，行政监督(C10)权等等第二，在人事行政(C07)中，体现为人事决定权，主要包括考试录用权，任免权，考核权，奖惩权，处分权等等第三，在财务行政(C08)中，体现为财政和财务决定权，包括预算决算编制权，会计检查或审计权，计划审批权，行政经费支配权等等第四，在机关管理(C09)中，体现为行政事务处理权，主要包括程序性决策权，行政事务督办权，行政经费使用权和日程事务处理权第二节行政权力与行政体制一行政体制的内涵及形式（一）行政体制的内涵及特点行政体制是行政权力物化的结果，是各种行政组织，行政制度和行政关系的集合体。具体来说，包括以下三方面的涵义：第一，行政权力决定了行政体制的状况，而行政体制是行政权力的外部表现形式。第二，行政体制的核心是国家行政权力的配置和划分，尤其是在中央和地方政府之间的配置和划分。第三，行政权力和行政体制的关系及其变革取决于一国行政环境的状况，特别是政治体制的状况。（二）行政体制的基本形式第一，集权制（逐级集权制）行政体制1.国家行政权力大多集中于中央行政机关2.地方国家行政机关隶属于中央行政机关，是中央机关的执行机关，并向中央机关负责3.地方国家行政机关也存在下级服从上级的指挥命令系统4.地方政府或下级政府的一切行政决定和措施，必须依照中央政府或上级政府的决定和措施办理领导和被领导，指挥和服从有一个共同的最高权威和一个自上而下的指挥命令系统代表国家：法国。第二，分权制（分层集权制，分级集权制）行政体制主要是基于国家共同体和地方共同体之间的权益划分，依法形成的权力分工体制1.中央政府只把维护国家共同体存在和发展所需要的那部分行政权力集中起来，地方共同体的绝大部分权力由地方政府执掌2.地方政府和中央政府之间不存在直接的隶属关系，除就国家和地方共同体的共管事务向中央政府负有一定责任外，就辖区内地方共同体的事务可以全权处理3.中央政府对于地方共同体其权限范围内的事项不加以干涉，地方共同体有广泛的自治权，实行地方自治但是，在一级政府内部，存在着层级关系，其行政权力也是集中的代表国家：美国是联邦分权制国家，英国是单一分权制国家（联邦制和单一制是两种国家结构形式）第三，均全制行政体制。孙中山所倡导1.发达的地方自治制度，民主政治的基础得以稳固2.国家权力的统一，民主政治的功能得以发挥但应注意，无论如何，至少有三种公务必须由中央政府执行：国防，外交，币制二行政权力的集中与分散（一）集权制利弊分析优点：1.命令统一，步调一致2.指挥灵便，行动迅速3.事权集中，责任分明4.层级节制，统筹兼顾5.保证上级决策或领导意志得到最有效的贯彻执行集权制具有行政官僚的普遍特征，适用于政府组织内部的自身管理，行之有效。如果无限扩大到社会生活方方面面，则会出现一个高高在上，脱离现实的绝对权威。其缺陷1.过分集权，积极性创造性2.严密的等级制和程序化管理，不能因时因地制宜，丧失对环境的弹性适应能力3.容易造成专制，造成一个没有限制和约束的权威系统（二）分权制利弊分析优点：一定程度上克服了集权制的缺陷缺陷：A.行政委员会制的缺陷：1.行政首长权威有限，不易指挥，责任不清2.整个行政组织和行政事务被分成许多小王国B.地方分权制的缺陷：1.政府无法有效集中人力无力财力，平衡协调指导国家和社会的发展，各地区发展不平衡，尤其是在地区差异和社会差异较大的国家，尤为不利2.诸多地方政府各行其是，造成地方主义泛滥和地方政府之间矛盾和冲突（三）集权与分权的模糊选择：将二者结合（四）社会主义国家为集权制与分权制的有机结合创造了条件A.马克思为社会主义国家集权制与分权制的有机结合奠定了理论基础马克思认为，中央集权制是社会主义国家行政体制的实质和主体，地方分权制是必要补充。表明：第一，作为共产主义第一阶段的社会主义时期，应实行中央集权制，建立统一的社会主义国家第二，社会主义中央集权制不排斥地方自治，通过发达的地方自治，消除官僚制度和官僚主义弊端第三，集权和分权是相对的，在社会主义初级阶段，中央集权有利于消除中世纪分散状态，打破省区之间的政治经济文化壁垒，建立统一的社会主义伟大事业B.社会主义制度为社会主义国家集权制与分权制的有机结合提供了现实条件社会主义民主集中制是在广泛的政治，经济与社会民主的基础之上的行政集权制：决策要有广泛的民主，一定要通过广大人民群众；执行需要有效的集中，需要一支素质好能力强的职业化公务员队伍。前者标志着政治的发展，既人民当家作主问题，后者标志着行政的发展既科学与效率问题。可能性，并未实现三我国行政体制的改革与发展（一）我国行政体制的弊端及其成因我国的行政体制是建立在民主集中制基础上的中央集权制(★A)，旨在调动中央和地方“两个积极性”，但却不存在事实上的地方分权制。中央与地方，政府与经济实体之间的关系，始终是困扰者我国行政发展的难题。建国以来，中央政府和地方政府之间，政府和经济实体之间的行政关系几放几收，几度调整，但“一收即死，一放即乱”。原因：第一，政治方面，我国长期以来实行执政党的一元化领导，过多干涉行政事务，使得行政集权制变成了党委集权制。第二，经济方面，建国后的前三十年，我国实行中央集权制的计划经济体制。行政权力对经济活动的微观管理要减小到最低限度，而宏观控制必须加强。第三，文化方面，我国历史上以来长期采用的中央集权制使国民养成了被动接受统治的习惯，而国民对集权体制的依赖性无形中又扩大了集权制的效力，（二）我国的行政体制改革基本目标，是优化行政管理资源，增强行政体制对行政环境的弹性适应能力，提高行政效率。为了达到以上目标，从以下几个方面推进行政体制改革：1.对于已经展开的行政体制改革，要进行全面评估，则势在必行者继续进行。2.对于选任的行政领导者实行任期目标责任制，对于非现任的行政领导和一般职员实行定期目标责任制3.在各级行政首长不断本土化或地方行政首长权威不断强化的过程中，增强中央政府对地方政府，上级机关对下级机关的法制约束力和宏观控制能力。4.在改革方式上，变自上而下为自上而下和自下而上，发挥多方面的积极性和首创精神。5.在组织领导上，建立权威的行政改革咨询机构（美国的胡佛委员会，日本的临时行政调查会）6.政企分开。7.在党政关系上，坚持实施以党政分开为核心的政治体制改革，这是行政体制改革的主要前提。第三节行政权力和行政责任一行政责任的内涵及特征（一）行政责任的涵义广义的行政责任指的是行政行为主体在行使行政权力的过程中向授权机关或上级机关负责，进而对人民负责的活动。分为：第一，政治责任。各级行政首长及其他政府组成人员，既是一个行政角色，履行国家公务，又是一个政治角色，执行执政党的政策，接受执政党的政治领导。我国采用议行合一的政府体制(★a),宪法规定政府必须向同级人民代表大会负责并回补工作，同时，就重大政府行为向同级或上级党委和政府负责第二，法律责任包括惩戒责任：玩忽职守，失职，渎职等；刑事责任：触犯刑法；民事责任：触犯民法第三，行政职责：克己奉公，尽职尽责，效率第一，服务第一第三，道德责任1.克己奉公，廉洁自律2.洁身自爱，率先垂范狭义的行政责任指的是行政法学意义上的行政责任。包括两方面的涵义：公务员的义务，即在其职权范围内必须做什么或不能做什么；因实施了违反行使管理法规所必须承担的行政法律后果。义务是后果的前提，后果是义务的保障完善的责任制应保证公务员的职（职务），责（义务和应承担的后果）权（权限），利(劳动报酬)相统一，关键要做到权责相称，责利相符（二）行政责任的基本特征第一，具有不可推卸性第