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第五章公共组织的生态环境5.1公共组织环境概述5.1.1公共组织环境的概念–公共组织环境是所有能够直接或间接对公共组织存在与发展产生影响的内外客观因素的总和。–公共组织外部环境边界的确定应该以公共组织为中心，它是处于公共组织界线之外的因素或条件。•从微观上看，任何一个公共组织都是一个相对独立的子系统，它的构成要素之间相互作用、相互关联，构成了公共组织的内部环境。5.1.2公共组织环境的类型–（1）从总体范围、规模和层次上分，可分为宏观环境、中观环境和微观环境。–（2）按照环境的内容和性质，可以分为自然环境和人文环境两类。–（3）从管辖区域上分，可以分为国内环境和国际环境。–（4）按照环境对公共组织的作用效果，可以分为良性环境（有利环境）和恶性环境（不利环境）。–（5）按照人体器官对环境的感知程度，可以分为有形环境和无形环境。公共组织环境的类型分类标准以层次为标准以国别为标准以影响为标准以内容为标准宏观中观微观国际国内政治经济文化社会自然环境积极(良性)消极(恶性)以感知为标准有形环境无形环境5.1公共组织环境概述5.1.3公共组织环境的特点–（1）公共组织环境要素的复杂性。–（2）公共组织环境与公共组织之间的联系具有多样性。–（3）公共组织环境的具体性和差异性。–（4）公共组织环境的可塑造性。–（5）公共组织环境具有相对稳定性。5.2公共组织环境分析5.2.1组织环境分析的理论基础–系统理论（或系统学派）（SystemTheoryorSystemSchool）的崛起–企业组织环境类型及演变的一般理论–法赫（L.Fahey）和纳那亚南（V.K.Narayanan）于1986年提出了宏观环境的分析方法。–里格斯系统运用生态学的方法来研究行政组织与环境的互动关系，区分了三种主要的行政组织模式。（一）政治系统理论1.伊斯顿的一般系统理论戴维伊斯顿是政治系统理论的创立者。“政治就是对价值的权威性分配。”——伊斯顿政治系统就是“与社会性价值的权威性分配有关的一系列互动行为。”伊斯顿用政治系统代替国家概念，用输入、输出和反馈把系统和环境联系起来，构建出著名的政治系统模型。任何政治系统都通过输入和输出来维持自己的生存和稳定。输入包括支持和需求；政治系统的黑箱操作；输出；输出并非终点，输出给环境带来的变化反过来又影响输入，使要求在质和量上发生变化，这一过程称为“反馈”，借助于反馈，输入—输出就形成了一个连续不断的过程。（一）政治系统理论2.以阿尔蒙德为代表的政治系统的结构—功能分析理论结构功能分析方法最早来源于生物有机体论，帕森斯、默顿这些学者将其引入社会学研究。阿尔蒙德的政治结构功能主义就吸收了帕森斯理论中的基本原理。他认为“政治系统是具有一定结构，并履行一定功能的有机整体，由一系列与决策有关的政治互动要素组成。”阿尔蒙德这里，政治系统的结构包括立法、行政、官僚机构等政治性组织，也包括政党、利益团体、大众传媒等非政治性组织，以及与政治有关的传统社会结构，比如亲属关系、社会等级等。阿尔蒙德注重“黑箱”的内部，集中分析和研究政治系统履行的功能以及实行功能的结构与功能的相互关系。不过阿尔蒙德的研究，尤其是早期研究，主要是在功能的角度上展开的。他将政治系统的功能界定为三个层次：（一）系统功能层次：政治社会化、政治录用、政治沟通（二）过程功能层次：利益表达、利益综合、政策制定、政策执行（三）政策功能层次：政策输出、政策结果、反馈3.以多伊奇为代表的政治系统的信息沟通理论多伊奇是政治沟通理论的鼻祖，他认为政治系统对环境的适应与控制通过沟通得以完成，因此他将政治沟通比作“政府的神经”。沟通理论认为，政治系统要想在环境的不断影响下求得自身的生存和顺利发展，必须以迅速、全面、准确地掌握环境变化的信息为前提。政治系统的环境所发生的事件和所产生的影响，便构成了这种信息的内容。信息就其自身来说是不会传递的，只有通过沟通—对信息的接受、选择、储存、传送、分析和处理，政治系统才能做出正确的决策，从而适应环境的要求。在沟通理论中，沟通不只限于对信息的接受和处理，它还包括对反馈信息的接受和处理。反馈信息就其性质来说，可以分成“正反馈”和“负反馈”两大类。“正反馈”意味着政治系统对环境所采取的反应与它的既定目标是一致的，“负反馈”正好相反，它表明政治系统对环境的变化所采取的对策和行动是错误的。通过“反馈信息”，政治系统可以进一步决定是加强还是改变原来的方针和行动。政治运行，从传播学的角度来看，可以看作是有目的的政治信息在各结构间的传递和处理过程，这样一来，政治系统就转变为一个沟通系统。（一）政治系统理论缺陷：（一）政治系统论学者的研究是一种宏观上的子系统之间互动，缺乏对政治系统的微观模式和功能的进一步探讨，当然更无法完备地穷尽每一种模式；（二）它将政治系统看作是一个由目标导向的自我驾驭系统，忽视了现实中其他系统要素的反控制要求。（三）只考虑到了系统稳定的要求，当政治系统处于变革时期则无法解释。（四）他们错误地排除了对政治生活中一切“价值”问题的探讨，片面地否定了用思辩和内省来构作理论。这样既大大缩小了政治学的研究范围，把许多重要的政治现象诸如公共权力、国家、政党、阶级等排斥在外，（二）行政生态理论•1936年，美国哈佛教授高斯首次提出政府组织与行政行为必须考虑环境因素。•1961年，哈佛教授里格斯出版《公共行政生态学》，系统运用生态学的方法研究行政组织与环境的互动关系。•里格斯把传统泰国、现代泰国、菲律宾以及现代美国为对象，通过分析它们各自的社会经济结构及文化、历史与公共行政之间的相互影响，系统地阐述了他的行政生态学观点。•里格斯认为：当我们研究一个国家的行政制度和行政行为时，不能只是从行政本身作孤立的的描述和比较，而必须进一步了解它与周围环境的相互关系。•里格斯认为，在发达国家，社会的各个方面，例如经济、政治、行政等，多少都有各自的范围，所以比较容易个别地抽离出来研究。但是，在发展中国家，这些方面往往纠缠在一起，彼此密切地相互影响着，因此研究着必须把眼光扩展到整个社会政治系统的各有关因素，才能把公共行政的真实情况勾画出来。行政生态学的相关理论特定的社会政治经济结构及文化、历史与公共行政之间的相互影响。里格斯认为，人类历史上存在着三种基本社会形态，即传统的农业社会、过渡社会和现代工业化社会。农业社会的行政：（1）经济基础是农业生产力；（2）土地的分配和管理是政府的重要事务；（3）官僚的职位重于行政政策；（4）行政风范带有浓重的家族和亲族主义色彩；（5）流行世卿世禄的行政制度；（6）政治与行政不分，权力来源于君主，行政官吏在政治和经济上自成特殊的阶级；（7）政府与民众较少沟通，而且同一阶级成员的交往也受到空间上的限制；（8）行政活动以地域或土地为基础，行政的主要问题是维持行政的一致和统一。工业社会的行政：（1）经济基础是美国式的自由经济或前苏联式的管制经济；（2）民众有影响政府决策的渠道，政府与民众的关系密切；（3）行政风范体现平等主义、成就导向和对事不对人的原则；（4）高度的社会流动，发达的沟通渠道；（5）由于社会高度的专业化，因而行政的主要问题是谋求专业化基础上的协调和统一。过渡性社会的行政：（1）异质性；（2）重叠性；（3）形式主义过渡社会行政的特点异质性：指一个社会在同一时间里，同时存在着不同的制度、行为和观点，犹如在一个街区，摩天大厦与木房并存一样。“西化反精英分子”重叠性：即行政机构的重叠性，行政机构产生不一定产生其应有的功能，行政行为往往受非行政标准主宰，不受行政标准决定。形式主义：政府所制定的法令和政策不能付诸实施，形同虚设，徒有虚名。形式主义与官僚权力结合，就会：一方面官僚完全墨守成规，另一方面他们也可以蔑视法律，随意做出决定；影响行政行为的品质，促使贪腐之风兴盛，老实守法者将处于不利地位；成就取向比较有限，尽管考试制度已经确立，但整个人事政策是不确定的，决定怎么样考试才能测试一个人的真才实学，是十分困难的事情，此时期社会又十分重视证书与文凭，出现了有人专为文凭而考试的现象。“融合的—棱柱的—衍射的”过程图农业社会（白色光线混杂一体）（融合型）过渡社会（折射过程）（棱柱形）工业社会（折射完成）（衍射型）行政组织模式需适应组织环境不难看出，不同的生态模式要求有相应的行政模式，各国制度、体制不能简单地移植。那种追求建立世界通用的行政科学模式、与国际接轨的所谓现代理论，是不切实际的幻想。5.2公共组织环境分析5.2.2公共组织的内部环境分析–公共组织的内部环境又称公共组织的内部条件，是指处于公共组织边界以内（即公共组织内部）、构成公共组织并使公共组织赖以生存和发展的所有因素与各因素之间关系的总和。–分类：1．物质性的内部环境。是指构成公共组织有机体的有形要素，它是公共组织赖以构成的不可或缺的一切实体性客观要素（如机构设置、人员构成、机关环境等）的总和。2．非物质性的内部环境。公共组织非物质性的内部环境，即组织气候。5.2公共组织环境分析5.2.3公共组织的外部环境分析–公共组织的外部环境又称公共组织的外部条件，是指处于公共组织边界以外（即公共组织周围）、直接或间接地对其施加各种影响的所有因素的总称。–分类：1．政治环境：包括政治体制、政治权力、国家结构、政府机构、政治制度、公共政策等方面。2．经济环境：包括经济体制、经济利益、经济实力、产业结构等方面。3．文化环境：包括认知水平、价值观、意识形态、行为规范、道德传统等方面。4．技术环境：基本要素是经验技术、实体技术与知识技术。5．公共舆论环境：公共舆论因素渗透于上述各种环境因素之中，并形成了相对独立的公共舆论环境。环境与公共组织管理的相互关系人员物资公共组织管理资金制度政治经济文化自然5.3公共组织与环境的关系5.3.1环境对公共组织的制约–（1）稳定的环境是公共组织发挥正常功能的前提。–（2）环境是公共组织生存和发展的必要条件。–（3）环境制约着公共组织的活动方向和内容。–（4）环境对管理过程具有巨大的影响作用。一、自然环境对公共组织的影响“环境决定论”认为人类的身心特征、民族特性、社会组织、文化发展等人文现象受自然环境，特别是气候条件支配的观点，是人地关系论的一种理论。“环境决定论”•孟德斯鸠在《论法的精神》中接受了古希腊学者关于人与气候关系的思想，以气候的威力是世界上最高威力的观点为指导，提出应根据气候修改法律，以便使它适合气候所造成的人们的性格。•19世纪中叶，英国历史学家H.T.巴克尔认为气候是影响国家或民族文化发展的重要外部因素，并认定印度的贫穷落后是气候的自然法则所决定的。1、地理环境影响着经济基础，进而制约着国家行政组织的形成和发展；（案例：河流文化）2、地理环境影响着国家综合国力，制约着行政功能；（案例：中日之战）3、地理环境性状影响着政治结构，进而影响到行政组织的权力设置。（案例：古希腊）4、地理环境条件影响国家安全和稳定；（二战期间的美国）5、环境问题可衍生国内与国家之间的政治问题，从而影响到行政组织。（京都协议）•几乎每座城市旁边都有一条河流。•黄河文明•两河文明•古埃及尼罗河文明环境与公共组织间的关系河流与公共组织间的关系二、社会环境对公共组织的影响包括经济、政治、法律制度环境对公共组织的影响：1、经济环境对行政组织的影响；2、政治环境对行政组织的影响；3、文化、民族和宗教对行政组织的影响4、国际社会环境对行政组织的影响1、经济环境对公共组织的影响第一，生产力在一定程度上决定公共组织发展现状第二，经济体制的变革是推动公共组织改革的基本动力。不同的生产力水平要求设置不同的部门自然经济社会中，商品生产极不发达，行政组织的经济功能极其微弱，与之相适应的经济管理部门也很少。市场经济社会中，社会化大生产要求国家对经济宏观调控能力和社会管理能力的加强，与之相适应，宏观经济管理部门和相关的社会保障部门也得到了强化。经济体制的变革推动公共组织改革与传统计划经济体制和落后的生产力相适应，我们建立了传统的行政体制，