06环境法的基本制度

环境法的基本制度环境法的基本制度，是指为实现环境立法的目的，遵循环境保护的基本原则而制定于国家环境立法之中、以及由环境保护单项法规或规章所具体表现的对国家环境保护具有重大、普遍和指导意义，由环境行政主管部门来监督实施，并且对法律关系的参加者直接具有约束力的同类法律规范的总称。环境法的基本制度分类•根据环境监管者在环境管理中的不同作用以及被规制对象对管理手段是否有选择权可以把环境法的基本制度命令－控制型制度和影响－诱导型制度。•命令－控制型制度是传统的环境管理法律制度，指政府通过强制性的命令，为被规制企业设定污染控制目标，并通过一系列制度来监督企业实施该命令。根据命令－控制型制度在环境行政中发生的不同阶段，又大致可以把他分为两大类：事前预防型制度和过程控制型制度。•事前预防型制度是指在环境污染或自然资源、生态环境破坏发生前，所采用的旨在避免或减轻污染的一系列制度、措施，包括环境权属制度、环境规划（计划）制度、环境影响评价制度、“三同时”制度、环境标准制度；•过程控制型制度是指，在环境污染或自然资源、生态环境破坏发生的过程中，为了减轻环境污染或破坏而采用的一系列制度和措施，主要有环境许可制度、环境税费制度、环境监测制度、现场检查制度、限期治理制度、环境事故报告处理制度。•环境保护的影响—诱导型制度是指在环境保护行政管理过程中，充分运用市场经济手段，通过市场调节结合鼓励和奖励措施的实施，使得环境污染防治行政变被动为主动、使排污单位变消极治理污染为积极预防污染的方法。•在环境保护领域，影响—诱导型制度主要包括环境贷款与援助制度，环境标志、环境协议、排污许可交易等自愿性手段、环境保险制度、押金—退款制度。这些制度在中国有的正在施行，有的还没有运用。•命令－控制型制度•事前预防型制度•过程控制型制度•影响－诱导型制度事前预防型制度•环境权属制度•环境规划（计划）制度•环境影响评价制度•环境标准制度•“三同时”制度back环境权属制度•环境权属制度是法律关于环境资源归谁所有、使用以及由此产生的法律后果由谁承担的一系列规定构成的规范系统，主要是指自然资源的权属。•矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外•自然资源使用实行许可使用和自由使用相结合的制度。back环境规划（计划）制度•环境计划制度，是由国务院编制的国民经济和社会发展五年计划有关环境保护篇章、国务院主管部门编制的生态建设和环境保护重点专项规划、以及国家环保部门编制的环境保护计划等共同组成的。环境规划（计划）制度是环境立法有关“环境保护与经济建设、社会发展相协调原则”的具体体现，也是中国实行可持续发展战略的一个重要组成部分。•在中国国民经济和社会发展的第六个五年计划时期，中国首次根据《环境保护法（试行）》的规定将国家环境保护“六五”计划（1981-1985年）作为一个独立的篇章纳入到国家国民经济和社会发展计划之中，为中国后来的环境保护计划纳入国家计划奠定了基础。从1986年实行“七五”规划时期开始，中国在环境保护规划和计划工作的各方面都得到了顺利的开展。•生态建设和环境保护重点专项规划的规划期与国家国民经济和社会发展五年计划相同，范围一般包括生态建设与保护，环境污染预防与治理，资源保护与合理开发利用，自然灾害预警与预报等。•国家国民经济和社会发展五年计划中的生态建设和环境保护重点专项规划，对国务院环境与资源保护行政主管部门制定的行业规划具有重要的指导意义。•国家环保部门编制的环境保护计划主要包括：城市环境质量控制计划、污染物排放控制和污染治理计划、自然生态保护计划以及其他有关环境保护的计划等。•与环境保护计划相关其他涉及环境与资源保护的规划主要包括土地利用规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划等综合性指导规划，以及工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发等专项规划，这些规划均为相关的单项法律所确立。这些规划的编制一般应当与环境保护计划相衔接。•在具体适用方面，除环境保护计划外，其他有关规划的编制大多与开发、建设活动相关。依照《环境影响评价法》（2002年）规定，其他各类综合性或者专项性规划的编制都应当进行环境影响评价，其目的是使得这些计划或者规划的编制和实施必须与环境保护的总体要求相协调。从这个规定看，在各类计划或者规划中，环境保护计划似乎更具有指导性的意义。back环境影响评价制度•环境影响评价，是指对可能造成环境影响的各种开发建设活动、规划等事先进行调查、预测和评价，并提出可能对环境造成的影响和具体防治环境破坏的方案，最后由环境保护主管部门决定是否予以批准实施开发建设活动、规划的一项法律制度。环境影响评价制度是环境立法有关“预防为主、防治结合、综合治理”原则的具体体现。•环境影响评价最先起源于美国。在美国1969年制定的《国家环境政策法》中首创了这项以预防环境侵害为目的的环境法律制度。环境影响评价制度的适用范围•按照《环境影响评价法》的规定，我国的环境影响评价制度适用于规划和建设项目两大方面。•应当进行环境影响评价“规划”，《环境影响评价法》将其分为综合利用规划（含土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划）和专项规划（含工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划）两大类。•应当进行环评的建设项目是指，在中国领域和管辖的其他海域内从事对环境有影响的建设项目，包括：工业、交通、水利、农林、商业、卫生、文教、科研、旅游、市政等对环境有影响的一切基本建设项目和技术改造项目以及区域开发建设项目。对专项利用规划的环评•《环境影响评价法》第8条规定：应当在该专项规划草案上报审批前，组织进行环境影响评价，并向审批该专项规划的机关提出环境影响报告书。”•专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划,应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。但是，国家规定需要保密的情形除外。编制机关应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，并应当在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳或者不采纳的说明。对综合利用规划的环评•《环境影响评价法》第7条的规定：应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价,编写该规划有关环境影响的篇章或者说明。应当对规划实施后可能造成的环境影响作出分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，作为规划草案的组成部分一并报送规划审批机关。•值得一提的是，《环境影响评价法》并未就综合利用规划的环境影响评价是否应当征求公众的意见作出规定。也就是说，法律并不要求就有关综合利用的规划征求公众的意见。对建设项目的环评•《环境影响评价法》第16条的规定，国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境保护实行分类管理，建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表：A.建设项目对环境可能造成重大影响的，应当编制环境影响报告书，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行全面、详细的评价；B.建设项目对环境可能造成轻度影响的，应当编制环境影响报告表，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或者专项评价；C.建设项目对环境影响很小，不需要进行环境影响评价的应当填报环境影响登记表。•在中国，一个建设项目的实施通常由5个步骤组成：项目建议书阶段——可行性研究阶段——设计——施工——试生产竣工验收阶段。环保部门在其中组织实行的环境影响评价主要介入第1、2步骤阶段，也涉及第3阶段（第3阶段以后主要是实施“三同时”制度）。•具体如下：·审查项目建议书对环境有无影响的说明，从而决定制作环境影响评价报告书或表（1）；·审批设计任务书（可行性研究报告）等的环境保护内容（2）；·审批环境影响报告书（表）（2）；·审查初步设计中环境保护篇章（3）；·负责对环境保护设施的竣工验收（4）；·监督检查环保设施的运转和使用（5）；环评的问题•环评机构的独立性问题•环评的审批(查)权限问题•环评的公众参与问题•补办环评的消极影响back•2006年2月22日国家环保总局颁布的《环境影响评价公众参与暂行办法》。•公开信息包括如下三个具体阶段和内容：在环评开始阶段，建设单位应当通过有利于公众知情的方式公告项目名称及概要等信息（含环评报告书简本）；在环评进行阶段,建设单位应当公告可能造成环境影响的范围、程度以及主要预防措施等内容，要求建设单位在环评文件报送审查之前征求公众意见的期限不能少于10日；在环评审批阶段，环保部门应当公告已受理的环评文件简要信息（含环评报告书简本）与审批结果。•在公众参与环境影响报告书编制的效力方面，中国《环境影响评价法》未作明确规定。但是，对专项规划要求编制机关应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，并应当在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳或者不采纳的说明。（第11条第二款）对建设项目要求建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明。•依照《环境影响评价公众参与暂行办法》规定，公众认为建设单位或者其委托的环境影响评价机构对公众意见未采纳且未附具说明的，或者对公众意见未采纳的理由说明不成立的，可以向负责审批或者重新审核的环保部门反映，并附具明确具体的书面意见。负责审批或者重新审核的环保部门认为必要时，可以对公众意见进行核实。back环境标准制度•环境标准，是指国家为了保护人群健康、保护社会财富和维护生态平衡，就环境质量以及污染物的排放、环境监测方法以及其他需要的事项，按照国家规定的程序，制定和批准的各种技术指标与规范的总称。•根据《环境保护标准管理办法》的规定，中国环境标准体系主要分为国家环境标准、地方环境标准两级和环境质量标准、污染物排放标准、环保基础标准、环保标准样品标准和环保方法标准五类。•国家环境标准是指由国家专门机关批准颁发，在全国范围内或者在特定区域内适用的环境标准，例如《环境空气质量标准》、《城市区域环境噪声标准》等。•国家环境标准中的环境质量标准和污染物排放标准属于强制性标准。•有关强制性国家环境标准的代号，用“GB”来表示；推荐性国家环境标准的代号，则用“GB/T”来表示。•地方环境标准是指由省、自治区、直辖市人民政府批准颁发的，在该人民政府行政区域内适用的环境标准。例如，北京市《废气排放标准》等。省、自治区、直辖市人民政府对国家环境质量标准、污染物排放标准中未作规定的项目，可以制定地方环境质量标准和污染物排放标准，并报国务院环境保护行政主管部门备案；对国家污染物排放标准中已作规定的项目，可以制定严于国家污染物排放标准的地方污染物排放标准并报国务院环境保护行政主管部门备案。在国家与地方环境标准（主要涉及污染物排放标准）的适用上，法律规定地方污染物排放标准优先。•环境质量标准主要对有害物质或因素所允许的浓度以及一定条件下环境应达到的目标值作出了规定，•环境质量标准在整个环境标准中处于核心地位，环境质量标准是国家环境政策目标的综合反映和体现，是国家实行环境保护规划、控制污染以及分级、分类管理环境和科学评价环境质量的基础，是制定污染物排放标准的主要科学依据。由于环境质量标准没有涉及企业行为的具体规定，所以它对企业活动没有直接的法律约束力。•污染物排放标准，是为了实现环境质量标准的目标，结合经济、技术条件和环境特点，对排入环境的有害物质和产生危害的各种因素所做的控制规定。中国的污染物排放标准主要对污染物的种类、数量和浓度作了具体规定。•在中国排污标准的主要法律意义在于确立排污收费的依据。当排放污染物超过国家污染物排放标准时，其后果是缴纳排污费（在水污染防治法中，无论是否超标，排污者都必须缴纳排污费）。只有当超标排污时既不治理、也不采取法律规定的其他措施时才构成行政违法。•环境保护方法标准，是在环境保护工作范围内，以抽样、分析、试验等方法为对象而制订的技术规定。例如《烟度卡