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第九讲行政改革本专题主要研究四个问题一、理解行政改革的基本框架二、当代行政改革的类型和特点三、当代西方国家的行政改革为什么要学习行政改革？•在公共行政世界中，变革是最习以为常的。公共行政发展的历史，可以说是一部公共行政改革的历史。•历史上无数次革新与变法实践表明，改革是社会发展的强大动力。因此，也可以说人类的文明史也是一部改革史。什么是行政改革•行政改革意味着有意识地对公共部门的组织和程序进行旨在使其运作得更好的改变–结构变革包括对公共部门的组织进行合并或分拆–过程变革包括重新设计行政程序，从而使公务员更关注成本以及更小心地监督他们的支出产生的结果–管理改革包括公务员本身的聘任、奖惩等有关制度制度的变革一、理解改革的基本框架理论背景•公共选择理论是“对非市场决策的经济学研究，或者简单地定义为是把经济学运用于政治科学的分析。”(缪勒，1999，p。4)•政府低效和规模不断膨胀的根本原因在于官僚制在公共服务供给中的垄断特性：–缺乏竞争。官僚机构垄断了公共物品的供给，缺乏节约成本、提高效率的压力；–缺乏利润激励机制。由于公共产出的非市场性质，公共产出难于测量，官僚的目标并非利润最大化，而是预算规模最大化，造成公共生产过剩；–缺乏监督。官僚机构在公共生产信息方面占有优势，监督者有可能受到“被监督者”的操纵。在监督机构面前，被监督者所处的地位使他们实际上可以强制规定最符合自身利益的政策。(勒帕日，1985，pp143-145)•要改善官僚制的运转效率、消除政府失灵的根本途径在于取消任何形式的“公共垄断”，在公共部门中恢复竞争，引入市场、准市场机制。–在官僚机构之间引入竞争，打破某些机构对公共服务供给以及对生产成本信息的垄断；–重构公共部门的激励结构，激励官僚采取最小化成本策略，而非预算最大化策略，以效率逻辑取代扩张逻辑；–将私人市场方法扩大运用到公共服务的生产中，采取签约外包方式提高效率。–分权化、公共组织的小规模化，给予公民“用脚投票”的机会，个人通过在生产公共物品的不同“俱乐部”之间作出进入或退出的选择来促进公共部门之间的竞争，激励它们提高公共物品的生产效率。二、当代行政改革的类型和特点•（一）当代行政改革的类型•1．调适型：以西方发达资本主义国家为代表-激进型：英、美、澳大利亚、新西兰-渐进型：法、德•2．转轨型：以原社会主义国家为代表-激进型：原苏联、东欧社会主义国家-渐进型：中国•3．发展型：以经济落后的第三世界国家为代表调适型改革•保守派：通过采取措施使目前的结构和做法运作得更好，从而尽可能地保持现状。德国•现代化派：相信国家的重要作用，但需要对行政制度的组织方式进行根本性改变。加拿大、芬兰、法国、荷兰和瑞典–管理现代化：集中在管理制度、工具和方法–参与现代化：权力下放到地方政府，发展对用户高度负责的服务•市场化派：在公共部门内部引入更多的竞争和市场类型机制。新西兰、英国、美国和澳大利亚转轨型改革•激进式（休克疗法）–原苏联、波兰•在原有政治制度基本稳定情况下实施渐进式改革–中国–越南•在西方式民主选举制度下进行的渐进式改革–印度（二）当代行政改革的特点•1．广泛性、全面性几乎所有国家都卷入改革；改革涉及行政体制的各个方面、各个环节•2．总方向上的一致性过去是政府的膨胀和扩张，现在是政府的退缩和市场价值的回归二、当代西方国家的行政改革（一）当代西方国家行政改革的背景•1.政府本身面临的困境•财政危机西方学者把当代行政改革称为“财政驱动”的改革•管理危机传统政府部门的垄断性以及科层制造成规制过多、效率低下等弊端•信任危机2.国际环境的变化•经济全球化时代的来临对政府管理提出了新的要求：弱化直接管理经济方面的职能强化维护经济安全和政治安全、社会安全方面的职能增添“治理世界市场失灵”方面的职能等3.国内环境的变化•公众期望值的提高自由竞争时期：“政府要好，管理要少”现代资本主义时期：“管理更好，成本更少”•私营企业的革新成就•信息技术的发展（二）当代西方国家行政改革的主要内容•1.人力资源管理•2.组织结构•3.绩效考评人力资源管理一杯茶，一根烟，一张报纸看半天公务员＝铁饭碗？•终身任职•根据资格和任职年限进行晋升•统一雇佣•改革！•降低公共部门工作的特殊性，使其与其他的工作更接近改革的力度和方向•澳大利亚–1983年公共服务条例修正；1987，1993，1995年英联邦公务员官方行为指南；1990年高级行政官员绩效考核指南；1997年公共服务法案•加拿大–1989年新人事管理手册；公共服务2000动议，公共服务白皮书；1992年公共服务改革条例•芬兰–1994年国家公务员条例•法国–1989年总理关于公共服务更新的报告•德国–1989年公务员工作条款修订法；1994年公共部门改革条例；1996年修订与联邦公务员相关的法律•荷兰–1993年一系列关于从内务部到其他8个部门工作条件的详细谈判•新西兰–1988年国家部门条例；1991年就业合同法•瑞典–1990年公共部门用人条例•英国–1992年公共务条例；1993年公共部门管理规范；白皮书：公共服务－继续和改变（1994）以及公共服务－推进继续和改变（1995）•美国–1978年公共部门改革条例；1994年废除联邦人事手册；1994年联邦工作人员重组条例改革效果•法国：公务员建立了牢固的联盟，进行了长期的斗争来终止对他们基本工作条件的侵害。•德国：法律保护非常强大，因此政府几乎不可能进行彻底的变革•其他地方公务员的抵抗要么组织得不好，要么不太有效，于是根本的变革得以推行。–任职的安全性在澳大利亚、新西兰和英国被大大削减–澳大利亚、芬兰、新西兰、英国和美国大规模缩编任期•改革方向：使任期更少保障，鼓励更多的人员流动，使公务员中越来越少的人成为“终身制”，并使越来越多的公务员具有其他方面的工作经历。•典型做法：高级官员要签订一份与绩效相关的2年、3年或5年合同。•新西兰：所有高级行政部门人员都必须在5年后重新申请自己的岗位。晋升•总趋势：将晋升与业绩与责任相联系–在合同中写明要求的成绩•设立高级行政官员（SES）：在公共部门的最高层创建一个更流动、更灵活、更负责并且更有管理能力的团体–澳大利亚、加拿大、新西兰、美国•增加唯唯诺诺的人，危及那些直言不讳提建议的人的提升机会和任职安全统一雇佣•人事权下放•没有两个公共部门的组织是一样的。工资和等级制度就像其他管理制度一样，应该同个别情况以及相关的劳动力市场情况挂钩（英国白皮书，1994）。•决定酬劳、工作条件和条款的是部门负责人和机构的首脑。决定如何聘用公务员以及按照什么条件聘用的人是部门负责人（澳大利亚，公共部门法案，1997）。•1998年新西兰国家公共部门条例将首席执行官作为各部门的雇主。•芬兰和瑞典制定与业绩相联系的工资条款。组织重组组织结构调整•概况–澳大利亚、新西兰、美国：组织分工更细、通过市场机制以及合同或准合同的手段而不是通过垂直的权力机关进行合作、把权力从中央分散到边缘（不仅是等级，而且从地理角度）、解散和缩小庞大的官僚组织–法国、荷兰：分工和分散–芬兰、德国、瑞典：仅作了有限的分散分工•大范围多目标的组织VS目标集中、分工专门的组织–英国1988年下一步行动计划建立140多个专门的行政办事机构–法国1989年以来建立200多个责任中心–荷兰80年代建立许多自主管理实体，1991年以来还出现了20多个专门的办事机构–加拿大：专门运作机构（SOA）•购买单位和供货单位的分离合作•合作的三种形式：–等级制–网络–市场机制市场式合作•新公共管理改革的主要潮流是，市场和网络形式的合作，应当在任何地方都尽可能地取代等级制的合作。–新西兰：管理各部的首席执行官与其部长签订一个年度准合同，合同许诺提供专门规定的结果。–英国：如果说在1991年之前，英国的地区卫生机关可能会给当地医院下指示，那么在此之后，它（购买者）会和一个在法律上独立的公司（供应者）就规定的服务签订一份合同。–加拿大：SOA依靠市场机制而不是中央决定来分配资源（AuditorGeneralofCanada,1994）•存在的问题–当服务的提供者比购买者或使用者掌握更多信息时，要写出一份“安全”的合同很困难。等级式合作–地方：“一站式服务”•英国•法国：1994年在乡村实行农村服务市场•芬兰、瑞典：在偏远和人口稀少的地区安排联合市场–州或省：地区合作•德国：更多地利用中央以下层次的决策潜力•法国：专区区长•芬兰：省级单位合并–中央：战略计划•新西兰：战略成果区（SRA）和关键成果区（KRA）•加拿大：1994年计划审核活动•芬兰：战略计划，对政府组织进行战略性检查•英国：布莱尔致力于更好的联合、横向的决策合作，在犯罪、青少年和农村服务等领域设立跨部门的检查•澳大利亚：部门合并28减到18•加拿大：联邦部从32减到24分权•分权的三种不同战略–政治分权VS行政分权•政治分权：将权力下放给地方政府–芬兰、瑞典（权力下放到市县）和法国（权力下放给地方和地区民选权力机关）、英国（苏格兰和威尔士民选议会）•行政分权：将权力转移到一个任命机构–新西兰、英国（国库辅助学校、国家健康服务机构）–竞争性分权VS非竞争性分权•权力转移时是通过竞争手段还是非竞争手段•竞争投标地方当局的垃圾收集服务•地区卫生局将权力转移到国家健康服务机构–内部分权VS外部分权•权力转移到现存组织内部•权力被转移到一个独立的外部实体规模•庞大的总部和冗长的规则书从来就未能使政府避免犯大错误。事实上，它们常常使第一线的员工无法正确工作。因此，我们要求办事机构把监督者、总部工作人员和其他管理控制工作层裁掉50％。（Gore,1996）绩效考评西方国家正在展现出一种“评价国”（Evaluationstate）的发展趋势。绩效考评范围•被考评对象范围扩大–英国•没有一个公共部门的雇员能够逃脱不断扩展的绩效考评。要求符合目标或绩效标准的压力使得公共组织发生了显著的变化。随着考核指标日益紧密地同资源配置和个人的物质奖励相联系，组织文化和个人的行为也发生了改变（Carter,1998）。–美国•1993年政府绩效和成果法案（GPRA）whichrequiresagenciesthroughoutthefederalgovernmenttoengageinstrategicplanning,goalsetting,andperformancemeasurementonaverysystematicbasis.–新西兰、澳大利亚、荷兰•预设逻辑线路：从相对简单、具体的服务（如垃圾收集、邮电），到具有独立变化、较不具体的服务（卫生保健和教育），到不具体、非日常的、具有较高主观色彩的服务（政策咨询）•越有权的团体就越能比其它团体推迟或抵制衡量的浪潮•考评的指标范围扩大–从仅仅衡量投入、过程、相符性扩大到效率和有效性•新西兰：关注产出使得部门偏离结果，关注合同却鼓励他们忽视一切未被确切规定的事项。•考评结果的利用–从把考评指标用作补充性或背景信息，到将它用于各种管理目的－－标杆、决定资源分配、人员晋升。绩效考评的外部化•绩效考评并非仅用于内部管理目标，而且还为了向立法机关、纳税人、服务使用者和各种其他具有利害关系的人提供信息。改革的实施模式•芬兰–高度连续性–结果为导向的预算：从1988年一小部分试验项目开始，后来发展为政府的决定，扩展到所有的部及办事机构。–密切关注经合组织国家的改革情况•德国–没有大规模的管理改革计划–对新公共管理的思想表现出温和态度•英国–1979年雷纳评审开始，到1982年财务改革动议，1988年下一步行动计划、1991年公民宪章、私人财政动议、大批部的缩编、中央政府层次全面引进应记利润会计制度等。–大规模的人事改革导致对高级公职官员广泛应用个人合同，广泛使用绩效工资制，并把大多数人事权下放到各部和办事机构。–全国卫生保健、教育和社区都采用了市场机制。–许多新组织形式建立起来：都市发展公民、国库辅助学校、审计委员会、国家健康服务机构、公房机构当代西方国家行政改革的启示和借鉴?