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贯彻落实行政强制法治，积极推进法治政府建设——《行政强制法》解读(上)莫于川中国人民大学法学院宪法学与行政法学教授、博士生导师目录一、《行政强制法》规范的主要对象二、《行政强制法》出台背景与立法过程三、《行政强制法》对于建设法治政府的意义四、《行政强制法》的立法原则和主要内容五、实施《行政强制法》应注意解决的问题•《中华人民共和国行政强制法》的草案于2011年6月30日由十一届全国人大常委会第21次会议通过。•该法于2012年的1月1日起施行，共7章71条。•这是我国政府法治建设的一件大事，弥补了我国行政法律规范体系当中的一个重要的缺口。人民权力国家公权力宪法授权行政命令行政检查行政征收行政命令行政征用行政处罚行政许可行政强制行政强制权力行政强制措施一个相对人本身没有事先的义务，而是行政强制权力的行使机关认为有这个必要性，临时赋予他，要他作出或者不作出某种行为。行政强制执行一个行政相对人，有了行政法上的一个义务，但是他不自对的履行，行政机关有权通过行政强制权力的行使，强行要求他去履行。《行政强制法》规范的主要对象规范国家机关行使的公权力规范国家公权力中的行政权力规范行政权力中伤害性特别大的行政强制权力规范行使行政强制权力的行为（一）行政强制权力行使的特殊性和现实性►行政权力是现实社会生活中掌控公共资源最多、干预能力极强的国家权力之一。►行政强制行为是确保行政目标得以实现的强有力手段。强制性控制性风险性•在纷繁复杂的社会生活和行政管理实务中，常常出现一些特殊情形，需要扮演着公共秩序和公共利益维护者角色的行政机关，通过行使行政强制权作出行政强制行为，以实现维持社会秩序、维护公共利益的行政管理目标。•如果行政机关没有行政强制手段作保证，遇到行政相对方执意不履行法定义务或者出于公益考量须立即增加特定行政相对方的义务或限制其权利行使的情形，行政机关就无能为力了，这显然不利于实现维持社会秩序、维护公共利益、保障和谐发展的行政管理目标。•所以，赋予并保障行政机关依法行使行政强制权，能够根据行政实务需要依法有效实施行政强制行为，这具有重大的法制功能意义。•行政机关为了实现行政管理目标，依法运用行政强制权力，对拒不履行法定义务或须要对其提出特殊要求的行政相对人的人身、财产和行为采取的强行限制措施。行政强制的定义行政强制行政强制措施行政强制执行行政强制是一把双刃剑，极具伤害风险。是一种比行政检查、行政处罚更为严厉的手段，它运用国家强制力来处理属于人民内部矛盾的问题，直接影响公民的人身权、财产权和其他基本权利，如果实施错误或失当，就会带来严重伤害；对于行政强制权如果控制不力，极易损害公民的权利和利益，造成事与愿违的后果。现实生活中，由于违法、不当作出的行政强制行为包括：（1）违法、不当的强制征收财产（2）强制征用设施（3）强制拆除建筑（4）强制冻结存款（5）强行扣押物品（6）强制隔离人员（7）强制押解出境（8）即时限制集会没有行政强制权不行行政强制行为必须作为行政管理的有效手段加以保留和运用行政强制权失控不行必须严加防范和约束（二）《行政强制法》的立法背景•谁有权来设定行政强制权？按照什么程序？（1）行政强制权设定主体、权限不明确；•名目繁多的行政强制方式据统计达到260多种。（2）行政强制手段的具体形式繁多、名称混乱、缺乏规范；•没有法律依据也在实施行政强制，甚至还委托他人拉了很多机构帮助他实施，使得违法效果进一步放大。（3）超越法律规定或没有法律依据，无权机构自行实施甚至授权、委托他人实施行政强制；•现代法制强调程序性，除了做出很多行政管理实务的实体规定以外，很大程度上还要依靠程序约束，在实体不明确的情况下，程序约束就更加重要。（4）行政强制缺乏程序约束，行政强制手段不符合比例原则，随意性大，侵害相对人合法权益；•在需要行政机关采取强行限制措施的时候，没有依据和手段，不能完成执法任务，使得整个公共秩序受到挑战，公共利益得不到保护，政府机关必要的法制权威得不到维护。（5）某些行政机关履行职责缺乏必要的强制手段，不能有效处理严重违法行为；•什么是行政强制，什么是行政处罚？二者之间的界限究竟在哪里？•劳动教养制度。（6）行政强制行为与其他行政行为的异同和界限不明晰；•需要采取行政强制措施、行政强制执行的行为，究竟是我们做出行政决定的行政机关自己做出、还是委托其他的行政机关做出、还是申请人民法院的做出。（7）行政强制执行体制不尽合理，有待改进；•认识不一致就导致我们现有的法律制度，位阶比较低的法律规范所建立起来的行政强制权力的行使制度，他的实行效果就大打折扣，就是不能把已经有的，虽然法制化程度不高的一些行政强制制度，他不能很好的实现他应有的功能。（8）人们的认识不一致，包括行政公务人员与法官之间的认识差距较大。（三）《行政强制法》的立法过程1999年3月全国人大常委会法工委正式启动《行政强制法》起草调研和论证工作。《行政强制法》草案经过2005年、2007年、2009年、2011年4月、2011年6月共五次审议终获通过，结束了我国没有行政强制统一立法的状况，弥补了行政强制立法的诸多空白。2012年1月1日起正式实施。（一）《行政强制法》的基本品格►我们现行有效的法律有240部之多，现行有效的行政法规有700多部，现行有效的地方性法规有8600多部。►这样庞大的法律规范体系当中，非常多行政法律法规，形成了行政法的规范体系。►可是这当中缺乏一个行政强制法，那就使得这个庞大的法律体系具有重要的缺口，因此我们要推出这部法。行政强制是一类非常特殊的法律制度涉及行政管理的效率和行政机关的权威；涉及对公民人身权、财产权等基本权利的处分或者限制。保证行政效率保障公民权利►行政强制法就是“授予并控制行政强制权的立法”，它要做到私人利益与公共利益的兼顾，公民权利与行政权力的平衡，充分授予权力与严格控制权力的平衡，实体划界与程序约束的并用，从而在保护公民权利与保证行政效率之间寻找到一个适当的平衡点，实现最大程度的利益平衡。►在保护公民权利与保证行政效率之间的矛盾难以调和时，应确立并运用非强制优先、最小伤害性等法律原则加以处置。行政强制行为规范法行政强制行为控制法•其价值追求是：秉持平衡理念，贯彻兼顾原则，强化权力约束，重在权利保护。由于行政强制权具有本能的扩张性和特殊的伤害性，而且这种伤害常常表现为事后难以完全补救的特点，所以需要通过专门立法对行政强制权行使的全过程进行有效监督约束。特别是经过多年的法制改革发展，人们越来越认识到，嗜好集权、秩序为本、缺乏透明等特性乃是传统行政模式和行政权力运行机制为人诟病的突出弊端，在发展现代市场经济和民主政治的背景下这些弊端与人们对行政权力运行机制的控权要求相去甚远。（二）颁行《行政强制法》的法治发展意义实现行政任务，提高行政效能，需要赋予行政机关强制权力、配置以适当的方式或措施；有效运用行政强制权力，对于维护社会秩序、实现公共利益和行政目标，发挥着重要作用。但是，行政强制权力固有的侵益性，以及后天的不当利益驱动下的权力滥用，使得给行政强制权力戴上镣铐成为各国行政法治必须正视、妥善解决的重大问题。我国长期以来行政强制设定与实施中的“乱”、“滥”、“软”的状况，呼唤行政强制统一立法的出台。《行政强制法》经过五审得以颁行具有重要意义，堪称我国行政法治发展过程中具有里程碑意义的事件。《行政强制法》的颁行结束了我国没有行政强制统一立法的状况。《行政强制法》的颁行弥补了我国行政强制立法的诸多空白。《行政强制法》的颁行将成为推进法治政府建设的动力。《行政强制法》的颁行为完善社会主义法治创造更好条件。《行政强制法》颁行以前，我国有一些行政强制规范，散见于从法律、法规、规章到其他规范性文件的各个层级的法律文件中。其内容不仅涉及行政强制的设定、实施、代履行、执行罚等行政强制具体方式或措施，还涉及行政强制行为的救济机制，有助于行政强制的制度运行。行政强制立法内部矛盾、背离“以人为本”缺乏统一的上位法的统摄立法主体不一《行政强制法》的颁行结束了我国没有行政强制统一立法的状况，其确定的强制原则体系和强制制度体系，为行政强制立法的清理工作及后续立法提供了标准，基本形成了约束行政强制权力的机制，能依法保障公民的基本权利。《行政强制法》的颁行结束了我国没有行政强制统一立法的状况。《行政强制法》的颁行弥补了我国行政强制立法的诸多空白。《行政强制法》的颁行将成为推进法治政府建设的动力。《行政强制法》的颁行为完善社会主义法治创造更好条件。《行政强制法》确定了行政强制的基本原则；科学界定了行政强制的内涵以及分类；系统梳理了行政强制的措施和方式。在实体内容上，•规定了行政强制设定权的行使要件，使我国过去存在和适用的执行罚、代履行等强制执行方式的适用条件更为明确；在程序规则上，•规定了行政强制设定的征求意见和事后评价机制，统一了行政强制的一般程序，设定了针对查封、扣押、冻结和代履行、执行罚等适用的特殊程序要求。《行政强制法》的颁行结束了我国没有行政强制统一立法的状况。《行政强制法》的颁行弥补了我国行政强制立法的诸多空白。《行政强制法》的颁行将成为推进法治政府建设的动力。《行政强制法》的颁行为完善社会主义法治创造更好条件。1999年《全面推进依法行政的决定》2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》2008年《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》•提出了推进依法行政、建设法治政府的基本方针、基本原则和整体构想，要求以建设法治政府为奋斗目标，以事关依法行政全局的体制机制创新为突破口，以增强领导干部依法行政的意识和能力、提高制度建设质量、规范行政权力运行、保证法律法规严格执行为着力点，全面推进依法行政，不断提高政府公信力和执行力。行政强制权是极具侵益性的行政权力，如果不将其纳入法治化轨道，任其游离于法律的严格约束与控制之外，不利于建设法治政府与社会和谐稳定。《行政强制法》的颁行，确保行政强制行为在法治轨道内展开，为贯彻落实18大政治报告和“12.4习总书记重要讲话”的有关精神，更有效地推进法治政府建设，提供了法律保障。《行政强制法》的颁行结束了我国没有行政强制统一立法的状况。《行政强制法》的颁行弥补了我国行政强制立法的诸多空白。《行政强制法》的颁行将成为推进法治政府建设的动力。《行政强制法》的颁行为完善社会主义法治创造更好条件。导致了我们政府机关与人民群众之间的关系的紧张；造成了对政府权威、政府形象的伤害。滥用行政强制权力不合理的行使行政强制措施不合理进行行政强制执行•比如个别行政机关和行政公务人员为了达到不合理、不正当的目的，滥用行政强制权力，滥设行政强制机制，导致很多伤害。•比如没有强制执行权的行政机关，通过行政强制执行权获取更大的利益，形成与民争利的局面，对政府形象导致很大的伤害性。《行政强制法》的颁行结束了我国长期没有行政强制统一立法的历史，改变了《行政强制法》这一重要法律在我国行政法律体系中长期缺位的状况，厘清了长期以来的一些理论上的争议，为解决分散的强制法律规范冲突提供了依据，完备了行政强制的实体与程序规则，而且该法施行的实践经验及其理论升华将为行政强制理论的发展提供丰富素材，有助于进一步完善行政强制立法，有助于推动我国行政程序立法，促进我国行政法律体系不断完善。