《行政强制法》解读(下)

贯彻落实行政强制法治，积极推进法治政府建设——《行政强制法》解读(下)莫于川中国人民大学法学院宪法学与行政法学教授、博士生导师目录一、《行政强制法》规范的主要对象二、《行政强制法》出台背景与立法过程三、《行政强制法》对于建设法治政府的意义四、《行政强制法》的立法原则和主要内容五、实施《行政强制法》应注意解决的问题（一）《行政强制法》的六项基本原则一部法律的立法原则，在其建构和实施过程当中发挥着非常重要的作用。因为一部法律文件是一个庞大的体系，按照什么要求、方向来建构，需要一种原则来指导。实施过程当中这么庞大的法律文本，那么多的法律规范，有时候就存在一个理解的问题，相互之间可能存在不同的理解问题、矛盾问题以及同别的法律规范的交叉问题。如何有效实施呢？也需要法律原则来加以指导，所以《行政强制法》在其建构与实施过程当中的基本原理和准则，即《行政强制法》的立法原则，是需要我们认真加以考虑的。一定阶段以后不仅有好的实体规定；还要有好的程序规定。早期强调对于这种实体规定要有一个很好的制度来保障。程序法的规范也要跟进。►经过若干年之后，我们开始重视了实体法，又开始重视程序法之后，我们发现，仅仅重视实体的规范，仅仅重视程序的规范，如果不重视一部法律文本当中的立法精神、立法目的、法律原则的学习、理解和有效运用，就会留下很多的不足之处，可能还会留下一些产生负面效果的空间。►这时人们就提出来，应当更加重视一部法律的立法原则、法律精神、法律价值的理解和运用。政府信息公开条例►2008年5月1日起施行。►这部重要的行政法规比较高位阶的建构起了我国的政府信息公开法律制度。►在这个法律文本的38个条款当中，并没有一个条款专门说政府信息要以公开为原则，而在这部行政法规的草案起草过程当中，是曾经有这个条款的，后来由于要瘦身，删去了这个条款。►但是现有行政法规的38个条款当中，每一条都体现了政府信息以公开为原则的立法精神、立法原则，也就是说这么一个重要的法律原则，他体现在我们整个法律文本的所有条款当中，融化在这个法律文本当中，这也是他的法律原则。所有规范的总和所有原则的总和整体的《行政强制法》1•法定原则2•适当原则3•非强制优先穷尽原则4•教育与强制相结合原则5•防止滥用原则6•权利救济原则行政强制的设定谁来设定这个制度。行政强制的执行谁有权作为主体来实施，作出什么样类型的行为，以及作出什么样幅度的行为。法定原则适当原则►行政强制执行的实施机关，应当在实施强制权力的过程当中，随时想到不能造成我们实施行为所需要的范围之外的伤害性的行为，这样造成巨大伤害以后，会留下巨大反弹的空间，会导致政府机关和相对一方的关系紧张，这样对于树立政府的权威，对于化解社会矛盾是不利的。非强制优先穷尽原则进行行政强制执行的时候需要考虑的前提非强制的行为►各级人民政府和行政管理机关，在实施行政管理、进行行政执法的过程当中，对于管理和服务对象要尽可能采取柔和的方式，尽可能保障他们合法权益的实现，而不要动则想到用强制的方式，要尽量采取最小伤害和不具有伤害性的、非强制的行为方式。教育与强制相结合原则►本着以人为本、关注民生、协调政府和民众的关系的考虑之下，要尽可能的帮助他们来认识到自己的错误，在今后的生产生活的过程当中，尽量减少违法侵权和对他人产生伤害的行为表现，来达到今后的秩序、目标的实现。►要深刻认识执法机关的教育职责，把教育与强制相结合，作为一个重要的原则。•《行政处罚法》规定，实施行政处罚行为的时候，要处罚与教育相结合。强调在处罚的过程当中，还要教育受处罚的对象认识到自己的错误，减少今后再产生违法行为的情况。《行政处罚法》•15年之后，2011年推出、2012年1月1日施行的《行政强制法》当中把教育提到前面，叫教育与强制相结合。•这样一个微妙的变化，说明我们的立法机关，在考虑教育对于行政管理、执法机关的一种职责要求方面，已经有了调整和变化。因为不管是行政处罚还是行政强制，所针对的管理和服务对象是人民内部矛盾，更多的是帮助他们认识到自己的错误，更好的改正、矫正他们的行为，今后少产生违法侵权后果。《行政强制法》防止滥用原则行政强制权力是一种特殊的行政权力，而行政权力本身都是一种掌控资源最多，也最容易对相对人造成伤害的国家权力，所以必须对其进行有效的约束。以往的实践和教训看来，这一方面是存在一些缺陷的，有权行使行政强制权力的机关和行政公务人员，他们的行为没有依法受到有效的约束，通过权力的滥用，来达到自己追求小群体和个别人利益的局面。这是非常严重的社会问题，需要加以解决，所以行政强制法专门作出一个条款，就是行政强制法行使过程当中不得滥用。权利救济原则（二）《行政强制法》的五大制度框架1、行政强制设定制度2、行政强制措施制度3、行政机关强制执行制度4、申请人民法院强制执行制度5、行政强制行为责任制度行政强制设定制度强制权力和强制事项的设定制度►要保证行政机关有效行使权力、完成行政管理目标，需要授予强制权力；但是，授予强制权力以后，又容易被滥用造成伤害，所以对此须要保持警惕。因此，需要立法明确行政强制种类与设定的制度，从源头上防止行政强制权力的恣意与滥用。►鉴于此，《行政强制法》坚持行政强制权的高门槛理念，规定行政强制措施和行政强制执行由法律设定，仅在极为严格的条件限制下，行政法规与地方性法规可设定有限的行政强制措施，法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。行政强制行为行政强制措施行政强制措施制度行政强制执行行政强制措施制度《行政强制法》立足于防止恣意行政、规范权力行使；规定了行政强制措施的一般程序和查封、扣押、冻结的特殊程序；要求行政机关必须按照法律规定的程序步骤和要求采取相应的行政强制措施；否则将承担行政责任、刑事责任和赔偿责任。行政机关强制执行制度行政强制行为行政强制措施行政强制措施制度行政强制执行行政机关强制执行制度行政强制执行行政机关强制执行申请人民法院强制执行《行政强制法》默认式地延续了我国《行政诉讼法》确定的“申请人民法院为主，行政机关强制执行为辅”的现行强制执行模式。《行政强制法》规定了强制执行的一般程序与代履行、执行罚、直接强制的特殊程序，为强制执行设定了统一的规范。申请人民法院强制执行制度常态程序要求行政机关提出申请人民法院受理对申请进行审查作出执行决定实施强制执行紧急情况下的非常态程序要求申请人民法院强制执行制度《行政强制法》第6章对行政机关、人民法院及其工作人员和具有协助义务的金融机构的法律责任作出了集中规定。行政处分赔偿责任刑事责任但是，这一章节中所规定的责任制度是狭义的责任制度。因为责任承担的方式比较多样，如行政行为的补正、撤销和确认违法，还有造成损害需要进行赔偿。因此，行政强制违法责任的追究不仅应当以《行政强制法》作为依据，还必须结合《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等法律文件的规定进行综合考量。上述五大制度构成一个有机体系：设定制度是前提和基础；强制措施制度与强制执行制度是主干；责任制度是保障。•“行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。”1、•“实施行政强制，应当坚持教育与强制相结合。”2、•“公民、法人或其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的，有权依法要求赔偿。”3、•“查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物；不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品。”4、•“行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。”（情况紧急的除外）5、•“行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。”（生存保障）6、这些体现人文关怀和法治精神的新规范，为依法妥善解决强制拆迁、城管执法等方面的社会治理疑难热点问题创造了更好条件，对于行政机关如何更有效地依法行政提出了更高要求。在社会转型发展、社会关系复杂、社会矛盾尖锐、社会张力很大的当下中国，《行政强制法》的上述亮点，有助于人们正确理解、热情关注、积极推行我国的行政强制法律制度。►《行政强制法》草案经过第三次审议后，全国人大常委会通过中国人大网向社会公开征求对草案的意见，共收到3800多条意见和建议（物权法28万条），有些被采纳、有些没有采纳进入《行政强制法（草案）》。►一个重要原因：在立法进程和利益博弈过程中，为了协调各方关系，平衡多种利益，早日通过立法，法律草案一再做出了诸多妥协，存在一些不尽如人意的地方。►例如没有将一些对公民权益有严重影响的强制措施强制明确纳入法律保留范围，没有明确规定行政执法人员回避制度，没有将“违反法定程序”明确规定为人民法院的审查标准，这些可以说是现实的立法博弈代价，也留下了后续努力的诸多课题。（一）《行政强制法》的后续课题行政强制权风险性控制性强制性行政强制行为是确保行政目标得以实现的强有力手段。第一，更新观念。不同的法律意识和法制观念，对于客观事物会有不同的认识、会有不同的法律实施效果。没有正确思想观念做指导，即使有了科学的行政法律制度也不能得到正确实施。以《行政强制法》颁行为契机，让全社会特别是行政公务人员全面理解、深入认识并树立起现代行政法治观念，以新的眼光观察社会和认识文本是提高依法行政能力、推进法治政府建设的必然要求。•树立新的观念，并非凭空就能实现，尤其在中国这样一个有着“权力本位”、“重实体、轻程序”等传统法文化的国家。《行政强制法》具有上述基本原则和基本制度构成的体系框架，丰富和深刻的内容并非一目了然、轻松自如就能很好掌握。需要有计划、有组织地开展学习宣传和教育培训，让行政公务人员包括社会各界人士对《行政强制法》能有正确认识，掌握相关能力，自愿给予协力，这是该法得到全面贯彻落实的思想基础、主体因素和社会条件，也是建设法治国家、法治政府和法治社会的必由之路。开展学习培训的方式可以多样化，例如案例解析、专题培训、集中学习等等。只有通过学习培训，才能更新观念、提高认识、增强能力、积累经验，为该法的有效实施奠定坚实基础。第二，学习培训。如果社会上广泛存在似是而非的认识，对法律制度未形成正确认知，法律实施就缺乏良好环境。如果《行政强制法》不能有效实施，既不利于行政相对人运用该法维护自身合法权益，也不利于公民依法监督行政机关的行政强制执法工作。法制宣传教育工作负责机关应加强对《行政强制法》宣传工作的组织领导，认真组织、指导和协调该法的宣传工作，例如采用走进社区、流动宣讲等灵活方式，借助网络、电视、报纸等媒体进行广泛宣传。•前述新精神、新规定和新制度是对现行法律法规中滞后内容的一种超越和批判，因此有关机关须要加紧开展清理工作，凡与本法不相符合的滞后内容应当作出修改或废止，尽快完善实施性的法律规范和具体制度，切实践行“立新法与修旧法并重”的立法工作新方针。第四，清理制度。（二）要正确认知行政民主化潮流与非强制行政方式本质：行政强制行为的约束法和规范法。更多的运用行政强制行为减少行政强制行为的运用在行政管理和监管执法的过程当中，公民、法人、其他组织作为行政相对人的利益和愿望应当得到更多的实现和保障，这就是行政民主化潮流提出的要求和发生的变化。熟悉行政强制行为的运用行政命令行政征收行政征用行政处罚行政强制熟悉、学习、运用非强制行为方式的运用行政合同行政指导行政资助行政奖励指导性计划行政帮助行政强制行为存量资产非强制的行为方式增量资产►形成强制和非强制方式的结合的运用，形成刚柔相济的行政法治的模式，这样最有利于行政管理目标和行政服务目标的实现，这就叫做存量行政方式的改造和增量行政方式的适用。所以在行政管理、行政服务过程当中，我们注重了柔性方式、非强制方式的积极运用，并不会损害我们的权威、损失我们的效率，反而会更好地确立权威、达到目的、保证效率，非强制方式和强制性方式结合起来，会形成更好的行政管理、行政执法的模式，这是我们在新形势下要注意的问