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第一章行政法概述课程的地位、作用及任务•行政法学课程属于法学本科学习主干课程。•建设社会主义法治国家的中心环节就在于“依法行政”，对行政法学的学习、研究有助于理解、推进我国的法治进程，这也是法科学生进入国家机关工作、从事法律实务的必备法律素养，同时是真正掌握我国三大诉讼法之一——行政诉讼法精髓的必经之途。•理解行政法学的特有法学地位及其实践运用环节、理论发展趋势，培养行政法的分析思路，并为行政诉讼法学的学习打下坚实的实体法基础。本课程与相关课程的联系•《法理学》及《宪法学》系本门课程学习的前导，只有在初步掌握《法理学》相关法学基本范畴知识的基础上，才能顺利开展行政法学的学习，而《宪法学》则是行政法学的基础，一切行政法学的基本范畴及其发展都与宪法有着密不可分的关系。•《行政诉讼法》为《行政法学》课程的后修课程，只有在学习并掌握《行政法学》相关知识及其发展趋势的基础上才能真正掌握行政诉讼法学，才能具体地运用行政诉讼技术为法律实务及理论研究服务。课程学习参考资源•书籍：•《行政法学总论》，[德]哈特穆特•毛雷尔著，高加伟译，法律出版社2000年11月第1版；•《法国行政法》，王名扬著，中国政法大学出版社1988年第1版；•《行政法》，[日]盐野宏著，杨建顺译，法律出版社1999年第1版；•期刊：•《行政法学研究》、《人大复印报刊资料》及其他法学刊物•中国期刊网•网站：•中法网行政法论坛、大松行政法网、中国公法信息网、中评网及北大法律信息网等。一、行政的意义•（一）行政法意义上的行政是指“公共行政”，区别于私行政。•（二）行政可从形式、组织与实质三角度综合理解，而实质意义的行政是核心。•1.组织意义上的行政。是由行政主体、行政机关和其他行政设施（比如“公物”）构成的整体。•2.形式意义上的行政是指行政机关所实施活动的总称。••3.实质意义上行政的界定•学理上有两种界定实质意义上的行政的方法。一种观点是放弃积极的概念定义，仅消极地界定行政的界限（称“除外说”或“蒸馏说”）；另一种观点认为，不能仅仅说行政不是什么，而应当提出积极的定义。•(1)消极定义的出发点是分权学说。据此，行政是指既非立法也非司法的国家活动。•(2)实质意义上的行政定义的种类繁多，精细有余，失之繁琐晦涩。•现在倾向于——或多或少明显地合并使用两种方法，一方面消极地明确行政的界限，另一方面积极地提出行政的特征。•（三）本书关于行政的定义•可参考斯泰恩（Steri1）的定义：“执行权力机关或者其他同类法律主体自负其责，按照（或多或少明确的）既定目的，通过具有法律约束力的具体措施，完成共同体交付的任务的活动”。•本书定义：行政是一定的国家组织或社会组织为实现国家职能而进行的公共管理活动及其过程。•为理解行政定义，应辅以行政之特征认识：•1．行政是社会塑造活动。区别于司法。•2．行政的出发点是公共利益。•3．行政主要是积极的、针对将来的塑造活动。•4．行政是为处理事件而采取具体措施或者执行特定的计划的活动。区别于立法。•（四）行政的分类•（1）依行政标的分类•公安行政、交通行政、教育行政、经济行政、社会行政、林业行政、农业行政、渔业行政等•（2）依行政任务或目的分类•秩序行政。给付行政。计划行政。•（3）依行政手段对人民的法律效力分类•干涉行政。给付行政。•（4）新出现的分类•透明行政；服务行政。二、行政法概念•行政法的概念繁多：•[德]毛雷尔：行政法是指以特有的方式调整行政——行政行为、行政程序和行政组织——的（成文或不成文）法律规范的总称。•吴庚：行政法乃关于行政之法，即有关行政之组织、职权、任务、程序以及国家及其他行政主体与人民间之权利义务关系的法规。例外情形尚包括人民相互间之权利义务关系的公法法规。•姜明安：行政法是指调整行政关系的、规范和控制行政权的法律规范系统。•本书：行政法是有关行政的主体、职权、行为及程序、违法及责任和救济关系的法律规范的总称。各种定义之分析•定义只能描述，非价值判断所能解决。•因此1、2、4更可取，3不可取。但本书定义包括“救济关系法律规范”的认识不可取。•理解行政法之关键在于行政法与私法（民商法）的关系。•理论上公法与私法有多种区分如：利益说、支配说等，而实践中是否行政法规制范畴问题往往在具体案件中出现，如行政事实行为、行政合同、公共设施的使用等案件。三、行政法的特征•（一）行政法是国内公法•（二）行政法是政治性的法与技术性的法的统一•（三）行政法既是控制法又是保障法•（四）行政法是多元性的法•（五）行政法是实体法与程序法的综合体四、我国行政法的特征•传统重实体，趋势是实体与程序并重；•当下成文法为唯一依据，趋势是以成文法为主，以判例法为补充。•无公私法之分。（实际上受影响，如行政诉讼范围的规定）•有独立的行政诉讼制度，但行政诉讼案件由普通法院管辖。五、行政法律关系•（一）行政法律关系概念及分类•行政法律关系是指受法律规范调控的因行政权行使而形成的权利义务关系。•权力可为强力，也可为权威，因此行政法律关系既可体现权力性法律关系，也可体现为非权力性法律关系。细化可分为行政处罚关系、行政许可关系、行政合同关系、行政指导关系等。当然从别的角度也可进行行政法律关系的分类，如单一与多重、实体与程序、对内与对外行政法律关系等。•对外行政法律关系在行政方与相对方非行政管辖情况下也能发生。•（二）行政法律关系特征•1.形成上具有意思上的单方性；•2.主体上具有恒定性、不可转化性与不可自由选择性；•3.内容上具有法定性、不对等性、统一性及不可处分性。•不对等性表现在三个方面：行政主体可依法增减权利义务；行政主体实现其职权可以强制力为后盾；行政主体具有公务特权。•注意：不可对等性非不平等性，也区别于对应性。•行政法律关系主体权利义务的对应，指主体双方相互行使权利并履行义务，不允许存在一方只行使权利而另一方只履行义务的情况。权利义务的对等则要求主体双方相互的权利义务是等值等量的，如民事活动中的等价有偿就是权利义务对等的具体体现。行政法律关系的不对等性，指主体双方虽对应地相互既享有权利又履行义务，但由于各自权利义务的质量不同而不能等质等量。•（三）行政法律关系的要素•包括主体、内容和客体三个要素。•行政法律关系主体，又称行政法律关系的当事人，它是指行政法律关系的实际参加者，即在行政法律关系中享有权利（权力）和承担义务的当事人。即行政主体与行政相对人。•行政法律关系的内容指行政法律关系主体双方所享有的权利和承担的义务的总和。•行政法律关系的客体指行政法律关系主体的权利义务所共同指向的对象或标的。•例：交通违章法律关系中的要素中，主体为公安局、违章者，内容为公安机关有管理交通秩序的权力，并对违章者加以处罚的权力，特定相对人（违章者）有接受处罚之义务，同是也有提起复议、诉讼之权利，客体则为相对人之行为。•（四）行政法律关系的变化•行政法律关系变化有三种形态：产生、变更和消灭。其起因为一•定法律事实，包括法律行为与法律事件。•注意：行政法律关系的变更只能为原权利义务关系不消灭而具有的一些变动，其目的只能为维系原权利义务关系，否则为原行政法律关系的消灭与新行政法律关系的产生两个过程。•因此，在上述意义下，行政法律关系的变动只能原法律关系内容不变的情况下，主体与客体出现的变化。主体在不影响原权利义务的法律关系变更有两种情形：主体在数量上的变化；主体在接替上的变化。而客体引起的法律关系的变更只能是客体具有可替代性，如人身、不作为的行为，与特定人与密切联系的资源或财富就不可能引起行政法律关系的变更。六、行政法形式•（一）行政法形式的界定•行政法形式即通说所称的行政法渊源，为区别于行政法的本质来源，特将其中包含之行政法形式渊源简称为行政法形式，即行政法律规范的存在形式。•（二）行政法的一般形式•1.制定法•2.判例法•3.习惯或惯例•作为行政法形式的习惯指某种社会习惯，而惯例指行政主体实施行政行为的某种习惯。•4.行政法理•5.条约、协定•如《万国邮政条约》以及国与国之间避免双重征税、双重国籍的协定等。•(三）我国行政法的形式•1.宪法与法律•2.行政法规、地方性法规与自治条例、单行条例•3.部门规章和地方政府规章•4.法律解释•5.条约与协定七、行政法地位•（一）行政法在法律体系中的定位•行政法是与宪法密切联系的一个独立的基本部门法。•（二）行政法与其他部门法的关系•主要注意区分行政法与经济法的关系。八、当前我国行政法学状况介绍•理论观点•学界人物•发展趋势教学案例（紫霞湖溺水案件）•原告诉求：•2001年6月16日上午9时左右，原告之女乔某某，在被告负责管理的紫霞湖游泳时，溺水身亡，时近中午，抢救人员才将尸体打捞上来。原告认为，根据江苏省人大常委会批准通过的《南京市中山陵园风景区管理条例》之规定，被告是中山陵园风景区的法定管理机构，依法享有行政管理职权，更负有保证游客安全的不可推卸的行政职责。众所周知，紫霞湖一方面是游泳胜地，泳者众多；另一方面因其水下地形复杂，湖水温差太，年年都有溺水死亡事件发生，做为主管机关，被告对此心知肚明，却熟视无睹，既不采取完善有效的安全防范措施，也不采取严格的、切实可行的管理和处罚措施。仅仅竖几块“禁止游泳，违者后果自负”的牌子，其实质是将本应由被告履行的法定的保证游客人身安全的义务完全转嫁给了游客自己。很显然，被告没有充分、完整、适当、及时的履行自己的行政职责。被告的行政不作为，客观上直接导致了紫霞湖年年都有游客溺水，本案的被侵害人，年仅13岁的乔某也不幸成了被告不切实履行法“定职责的牺牲品。请求：1、判令确认被告不履行法定安全保护•职责违法；2、判决被告承担行政赔偿责任，向原告支付死亡赔偿金、丧葬费共205900元；3、被告承担本案诉讼费。(插播紫霞湖取证录相）•被告答辩：•原告无诉讼主体资格。2001年6月16日9时，原告之女乔某某与同学共三人到中山陵园风景区紫霞湖公园，没有购买门票，径自从公园旁一公共厕所边小路攀爬铁丝网围栏进入紫霞湖公园，并擅自下湖姨水、游泳，很快发生溺水事故。乔某某不幸溺水死亡。被告认为，乔某某等三名未成年人，脱离法定监护人的监护，又不购买门票翻爬入园，摆脱公园管理者的管理，答辩人对未购门票偷入园者无法行使管理职责，其自身也当然不能受到《南京市中山陵园风景区管理条例》第二十六条的保护，其与答辩人之间既无合同法律关系，也无法定管理、保护之行政法律关系，原告以死者乔某某近亲属的名义提起行政诉讼显然不具备原告的诉讼主体资格。原告所诉的没有尽安全保护义务，不能成立。所谓行政不作为，是与行政作为相对应而存在的，指的是行政机关怠于履行法定职责的行为。而答辩人在组织实施《管理条例》中各项职责时，采取了积极的方式予以实施。防范措施：第一、在门票上已加盖了警示印章；第二、在湖边我们树立了6块警示牌；第三、•我们引导游客在游泳池内游泳。我们同时不断广播告知游客不要•在湖内游泳。我们已尽到了管理义务。不能因为答辩人采取了许•多积极有效的措施但仍发生溺水事故，仍表明答辩人不积极履行“•法定职责。•争议焦点：•1、原告起诉的事项是否属于行政审判•权限范围；•2、原告是否具备提起本案行政诉讼的资格；•3、被告是否具有保护在紫霞湖内嬉水、游泳者人身安全的法定职责。判决结果•本院认为，依据《南京市中山陵园风景区管理条例》第四条规定，被告是地方法规授予行政管理职权的行政管理主体；虽然中山陵园管理局持有《企业法人营业执照》，但中山陵园管理局在从事民事活动时，不排除对整个中山陵园风景区进行行政管理的职责。在凭票入园的管理区域内，中山陵园管理局仍然负有行政管理的法定职责，原告认为被告没有履行法定职责，其请求事项属于行政审判权限范围。•本案原告是乔某某的父母，乔某某溺水身亡事故是发生在被告行政管理区域内，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条第二款规定有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。因此，本案原告具备提起本案行政诉讼的资格。•根据《南京市中山陵园风景区管理条例》的规定，中山陵园管理局虽然是风景区的管理机构，但是只能在该条例规定的