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第一章提出和创立时期的西方行政学说一、西方行政学的产生和发展1、行政学产生的历史背景•首先，西方资本主义国家政府职能的扩张和行政权力的扩大，提出了行政学研究的要求。•第二，科学管理运动的兴起，推动了行政学的形成与发展。•第三，相关学科的理论发展和政府的行政管理实践，为西方行政学的产生奠定了重要的基础。2、西方行政学的发展历程•西方行政学的提出与创立时期（1887——1918）•代表人物：威尔逊——古德诺——泰勒——法约尔•西方行政学的正统时期(1919—1941年)•代表人物：韦伯——怀特——古利克——福莱特•西方行政学的批评与转变时期（1941—1959年)•代表人物：巴纳德——西蒙——沃尔多——帕金森——麦格雷戈•林德布洛姆•西方行政学的应用与发展时期(20世纪60年代)•代表人物：德罗尔——彼得——里格斯•西方行政学的挑战与创新时期(20世纪70年代)•代表人物：弗雷德里克森——菲德勒——德鲁克•西方行政学的总结与探索时期(20世纪80年代至今)•代表人物：奎德——布坎南——奥斯本和盖布勒——登哈特——罗森布鲁姆二、威尔逊的《行政学研究》•1、威尔逊行政学说的思想渊源与产生背景•思想渊源：威尔逊主要受来自欧洲大陆尤其是来自德国行政研究思想的影响。•社会背景：主要源自对自由放任主义的反动。2、威尔逊的主要行政思想•（1）、行政学研究的必要性•到19世纪末20世纪初，“与制定一部宪法相比较，贯彻一部宪法变得愈来愈困难了”。•（2）、行政学的目标和任务•首先，要弄清楚政府能够适当而且成功地承担的是什么任务。•其次，要弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或入力上的消耗来完成这些专门的任务。•再次，行政学的研究不能限于“纯粹技术细节的那种单调内容之上”，而应对行政管理的各个方面开展理论研究，使行政学的理论既有深度又有广度、形成“行政管理那比较高深的理论”。•（3）、行政与行政学•行政：“行政管理是政府工作中极为显著的一部分，它就是行动中的政府；它就是政府的执行，政府的操作，就是政府工作中最显眼的部分，并且具有与政府本身同样悠久的经历。”•行政学：“行政科学是政治科学的最新成果。政治科学是大约两千二百年前就开始了的一门学问。行政科学是我们本世纪的产物，并且几乎是我们这一代的产物。”•（4）、行政学研究的历史渊源及本土化的困难•行政的博士都产生在欧洲。这门科学并不是我们所创造的，它是一门外来的科学，很少使用英国式或美国式的语言规则。它所使用的仅仅是外国腔调，它所陈述的东西对我们的头脑来说全都是些异己的概念。它的目标、事例和环境，几乎百分之百是以外国民族的历史、外国制度的先例和外国革命的教训为根据的。•阻碍美国引进欧洲行政管理科学的因素•第一，人民主权•第二，公共舆论被当成政府的最高原则•第三，美国社会复杂的种族现实•（5）、行政学研究方法论•历史方法•比较方法•（6）、人事行政思想•美国展开行政学研究的目的：找到最佳方法以建立理想的文官班子。•官员素质：良好教育、良好行为（公共精神），良好态度•途径：竞争性考试，物质刺激，前途吸引，培训与教育•（7）、行政监督思想•公共舆论将起权威性评判家的作用。•公共舆论不仅是有益的而且是必不可少的。•3、对威尔逊行政思想的简评•第一，威尔逊首次提出从行政学的角度来研究政府管理．把研究重点放在政府“执行”和行政管理这一“事务性”领域这一革命性的突破直接导致了行政学的产生。•第二，威尔逊对行政科学的目的、行政学研究的出发点、研究方法以及行政组织、行政职能和行政活动等行政学研究对象作了论证，开了行政学研究的先河，为行政科学的建立奠定了基础。•第三，威尔逊的“适当政府”理念，以及他对批判性地吸收外国行政管理经验所持的“拿来主义”态度，对于指导我国正在进行的以转变政府职能为核心的机构改革，有一定的借鉴意义。三、古德诺的政治一行政二分法•1、对政治一行政二分法的进一步阐释•政府机构之间的分工与政府两种功能划分——政治与行政必须以某种方式取得协调。•2、走向协调的道路•道路之一：政治对行政的适度控制法定渠道：英国议会对内阁的控制法外途径：美国的政党机制•走向协调的道路之二：行政的适度集权化•行政集权的必要性：国家与地方政治共同体的冲突•3、美国走向政治与行政协调的独特道路——法外调节•美国政党机制的特殊性和作用•4、美国加强民主和效率协调的主攻方向——政府体制的改革•首先，变革美国行政分权的体制——使政党能对整个政府负起全责。•其次，高度分权所带来的各种复杂矛盾并非是能够为一个弱小的、涣散的政党所解决的——要求形成较为强大的全国性政党。•最后，四年一次的选举无法代表民意——更加经常地使用公民投票的方法。•5、对古德诺行政思想的简评•第一，从理论发展角度看，威尔逊只是提出了政治与行政两分的任务，而古德诺完成了论证。•第二，从实践的角度看，古德诺的理论使人们认识到了行政独立性和协调政治与行政的必要性、复杂性。四、泰勒的科学管理理论•1、科学管理的中心问题——提高劳动生产率•生产率的低下——提高的潜力•2、工作挑选‘‘第一流的工人”•每一类型的工人都能成为第一流的——挑选培养第一流工人的方法•3、标准化的操作方法和作业环境标准化•4、刺激性的工资报酬制度•第一，通过工时研究和分析，制定出一个定额或标准。第二，采用一种叫做“差别计件制”的刺激性付酬制度。第三，工资支付的对象是工人而不是职位，即根据工人的实际工作表现而不是根据工作类别来支付工资。•5、工人和雇主两方面都必须来一次“精神革命•工人的“精神革命”：•（1）不再为生产中的盈余如何在工资和利润之间分配而烦恼和斗争；•（2）同意在提高生产的基础上将工资提高30％一100％，这个标准是通过试验而科学地确定的•（3）放弃一切怠工的想法并帮助企业管理当局建立科学的生产方法；•（4）同意由企业管理当局科学地决定做什么，什么时候做，如何做以及做多长时间；•（5）同意按企业管理当局规定的新方法来进行培训。•企业管理当局的“精神革命”•（1）为每种作业制定一种科学的方法，以代替主观和经验的方法；•（2）科学地、精确地确定从事每项工作的正确时间和方法；•（3）选择并训练工人，使之担任最合适的工作，即在他经过训练以后所能担当的最困难的工作，而他仍能成为“第一流的工人”•（4）建立一个合适的组织，从工人那里接管除了工作的实际执行以外的全部责任•（5）同意自己也接受每项作业的科学和事实的控制，从而放弃自己对工人的专断权力。•6、把计划职能同执行职能分开，变经验工作法为科学工作法•计划部门的主要任务——执行职能•经验工作法——科学的工作方法•7、实行职能工长制•传统工长——职能工长•职能工长制的优点•8、组织机构的管理控制上实行例外原则•9、科学管理理论对西方行政学发展的影响•首先，为公共行政学的产生和发展提供看理论基础•其次，促进了公共行政的职能化和技术化进程•最后，强化了人们对消除浪费和提高效率的关注，效率成为公共行政的核心价值追求•10、对科学管理理论的简要评价•第一，科学管理理论的出现与19世纪后半叶工业革命的发展密切相关•第二，将科学引入公共行政领域，提高了整个公共行政理论的科学性•第三，科学管理理论的主要缺陷：过分强调技术，忽略了人的价值和精神追求，过分关注个人的效率，忽视了协助精神和整体效率