中华人民共和国行政处罚法讲义

《中华人民共和国行政处罚法》讲义《中华人民共和国行政处罚法》于1996年3月17日由第八届全国人民代表大会第四次会议通过，自同年10月1日起实行。《行政处罚法》的通过和实行，是中国法治史上的一个里程碑，他体现了诸多的现代法治观念，因此，作为烟草行政执法机关的执法人员，要贯彻执行好行政处罚法，除准确地认识和理解法律条文本身的含义外，更重要的是要把握《行政处罚法》条文背后所包含的现代法治的基本理念。根据《行政处罚法》以及依法行政的内在要求，现代法治包含了以下几方面的基本理念：第一，人民主权的观念。我国《宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”人民是国家的主人，国家机关工作人员是人民的公仆。国家的一切权力属于人民，意味着人民是国家权力的主体，是国家权力的源泉，人民的权利是国家权力的基础。根据社会契约论的观点，国家权力原本是不存在的，只是由于人都是社会的人，社会中的每个个体本性上都有占据更多社会资源发展自己，甚至通过侵犯他人权利赢得自己发展优势的倾向。为了保证每一个社会成员都有平等的发展机会，社会成员之间达成共同协议，即，制定法律，将通过侵犯他人权利发展自己的权利交出不再行使，大家共同遵守。同时，设立公共的管理机构——国家，由国家根据法律的授权以强制方式对实施法律所禁止的行为的人予以法律制裁。由此，制定法律、设立国家机器，其目的并不是为了一个独立的国家利益的需要，而是为了给社会每一个成员创造平等的发展机会和空间。我国是人民当家作主的社会主义国家，社会契约论的基本精神同样适用于我们。社会主义的国家不存在自己独立的利益，人民的根本利益就是国家的最大利益，国家机关除了通过税收等法定的途径从社会成员收取必要的费用外，决不可以将国家“权力”变为为部门、地方、甚至个人获取非法利益的工具。然而。目前我国财政税费分配体制等相关制度是令人担忧的。尽管实行了预算外收入收支两条线制度，但是，许多机关的执法人员工资、福利直接与罚没收入挂钩的局面并没有得到有效改变，“利益驱动”型行政执法问题仍然十分突出。因此，如何从体制上、制度上保障人民的主权地位，防止国家权力滥用，还有许多问题需要进一步研究。第二，有限政府的观念。人民的权利是本源的，国家权力是派生的。只有人民通过人民代表大会这一代议制机构制定法律，法律授权组建各类国家机关，并通过法律授权，赋予国家机关以相应的权力，此时国家机关才享有了相应的法定职权。因此，西方有句法律谚语：公民可以做法律不禁止做的任何事；国家机关只能做法律允许做的事。时代变了，政府已经由过去“守夜人”的角色转变为国家经济和社会事务的积极参与者、指导者和调控者，行政权无处不在。但是，政府在作出对公民法人或者其他组织不利影响的行政行为时，必须要有法律明确授权的有限政府观念，却没有丝毫的改变。我国国家机关职权法定是一项基本的行政法原则。行政处罚法定原则已经被载入《行政处罚法》；罪刑法定原则在1997年《刑法》中也有明确规定，类推制度已经被彻底废除。因此，只要国家机关在执法过程中严格遵守职权法定的原则，公民、法人和其他组织的无限权利就能够得到有效保障，即，公民、法人和其他组织只要不做法律禁止做的事，其行为就是合法的，任何国家机关不得干预。实施有限政府、无限公民权的原则，将会为每一个社会成员充分发挥其创造潜能提供最广阔的空间，全民族创新将成为可能。有限政府的观念要求政府机关在作出行政行为时必须考虑其行为的法律根据，无法律根据不得作出对老百姓不利影响的行为。否则，将要承担越权行政的法律后果。第三，维护公民合法权益的观念。法律所保护的权利应当是具体的权利，只有每一个社会成员的合法权益得到有效保障，才能体现法律对人民利益的整体保护。我国是人民民主专政的社会主义国家，政府都是为人民服务的，是为了维护人民的根本利益的。那么，政府如何才能维护人民的根本利益呢？答案只有一个：依法行政。因为，法律是人民利益的最集中的体现。行政机关在执法过程中，对每一个社会成员平等地适用法律，平等保护，同等制裁，实现每一个执法行为中的个体合法权利得到充分保障，也就实现了对人民根本利益的保护。反之，在执法过程中，不依法行政，片面强调部门或者地方利益，搞违法行政，就是侵犯了人民的根本利益。因此，在政府行政行为和行政审判过程中，必须注意对公民、法人和其他组织合法权益的保护，这一点是行政行为和行政审判工作的根本目的所在。实践中尤其要克服过去长期存在的国家利益、集体利益首位，忽视甚至否定个体利益的观念，特别是要坚决反对以国家利益、整体利益、长远利益为名，实行地方保护、部门保护和徇私枉法的行为。第四，法律至上的观念。法律是衡量人们行为合法与否的唯一标准，一切个人、组织及国家机关都要在法律的统治之下。法律是人们行为的基本准则。任何个人和组织不得享有法律之外的特权，法律面前人人平等。法律至上与人民主权是一致的。人民主权不是空洞的说教，人民通过人民代表大会，制定和通过法律，实现人民对国家事务的管理。因此，法律是人民意志的集中体现。法律至上就是人民利益高于一切。法律至上与中国共产党的领导不矛盾。《宪法》第五条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律”，《中国共产党党章》亦明确规定：党必须在宪法和法律范围内活动。因此，中国共产党的领导并不排斥宪法和法律的至高无上地位。宪法和法律是中国共产党领导人民制定的，模范地遵守和执行宪法、法律是中国共产党的历史使命的必然要求。人为地把中国共产党的领导和依法行政、依法审判对立起来的观点是极其错误的。过去长期讨论的“党大”还是“法大”的问题，实质上在法律规定和理论上都是不存在任何问题的。中国共产党当然要在法律之下活动，这一点毫无异议。人们之所以会提出“党大”还是“法大”的问题，主要是实践中中国共产党的个别人有凌驾于宪法、法律之上的情况。决不能因为实践中的违法行为而否定法律至上的基本法治理念。法律至上要求行政机关在行政执法中以法律为准绳，严格依法行政。人民主权、有限政府、维护公民合法权益和法律至上四大观念是相辅相成、密不可分的。其中，人民主权是制度前提，有限政府是制度体现，维护公民合法权益是根本目的，法律至上是基本手段，上述四方面综合，构成实现依法行政的完整理念。学习、贯彻执行《行政处罚法》，只有站在现代法治精神的基础之上，才能真正保证既有效制裁违法维护正常的社会秩序，又充分保障社会成员合法权益不受行政执法机关的非法侵犯。下面结合烟草行业行政执法，对《行政处罚法》的内容作简单介绍。一、行政处罚概述（一）行政处罚的含义行政处罚是指享有行政处罚权的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织，对违法行政法律规范依法应当给予处罚的行政管理相对人所实施的法律制裁。这一概念具体包括以下几层意思：1、实施行政处罚的主体是依法享有行政处罚权的行政主体。行政主体是一个学术概念，是指一切依法享有行政权的组织，包括两部分，一是各类行政机关，比如，我们县级以上人民政府所属的烟草专卖行政主管部门；另一部分是法律、法规、规章授权的组织。但是，并非所有的享有行政权的行政主体都有行政处罚权。只有依照法律、法规、规章规定明确授权，享有行政处罚权的行政主体才有权行使行政处罚权。比如，烟草专卖主管部门的处罚权，不是因为烟草专卖主管部门是国家行政机关，因此，当然地享有烟草专卖领域的行政处罚权，而是由于《烟草专卖法》、《烟草专卖法实施细则》等一系列法律、法规中，通过具体的法律条文赋予我们烟草专卖行政主管部门特定的行政处罚权。因此，在行使行政处罚权时，一定要有具体明确的法律条文授权，才可以实施行政处罚。实践中应当注意的是，法律、法规、规章授权，在多数情况下是直接授予有关的行政机关的，而不是行政机关内部的工作机构。例如，烟草专卖行政部门，只能是指各级烟草专卖局，烟草专卖局可以以自己的名义对行政相对人做出行政处罚，但是，烟草专卖局内部的科也好、处也好、队也好还是内部局也好，都不能以自己的名义实施行政处罚。否则，就是主体无权，也就是越权，不管你处罚的正确与否，该处罚决定都是无效的，到了行政复议或者行政诉讼阶段都会被撤销。当然，个别情况下也有例外，有的法律、法规、规章不是将行政处罚权授予行政机关，而是授予行政机关的内部机构或者派出机构，比如，《治安管理处罚条例》就将50元以下罚款、警告的治安管理处罚权授予了公安派出所。公安派出所是什么？它是公安局的内部排除单位，不是行政机关，但是，法律授权了，它就是行政主体，可以盖自己的章，以自己的名义做出相应的行政处罚。2、行政处罚的对象是实施了违法行为的行政相对人。行政处罚的对象是行政相对人，行政相对人可以是公民，也可以是法人，法人包括企业法人，也包括各类机关法人，因此，行政处罚的对象，不仅仅是企业单位，也有可能是实施了违法行为的有关国家机关，行政相对人还包括有关的非法人组织，例如，合伙组织、个体工商户等。根据《行政处罚法》规定，行政处罚的相对人还包括外国人、外国组织，当然，享有外交豁免权的外国人除外。行政处罚的对象必须是实施了违法行为的人。应当注意的是，并非一切违法行为都要受到行政处罚。我们有的执法人员疾恶如仇，见到有不听话的，违反规定的行为就要制裁，不制裁，他感觉对不起国家、人民。这种责任心、这种情感应当肯定，但是，作为执法的标准就不符合行政处罚法的规定了。违法不一定都要承担行政处罚的法律责任，只有行政相对人的行为违反法律规定，同时，法律对这种违法行为规定了行政处罚的，才可以依法追究该行政相对人的行政处罚责任。所以，我们的执法人员在做出处罚决定的时候，不仅要找到行政相对人违反禁止性规定的条款，同时还要找到对这种违反禁止性规定应当给予行政处罚的条款。3、行政处罚的直接目的是惩罚违法。行政处罚之所以要实施就是为了对违法者予以制裁。法律责任有一个共同的特点，责任的承担者必须为其行为承担惩罚性的法律后果，要么是人身自由受到一定限制，要么是部分财产权利被剥夺，再要么是对责任者的名誉给予否定性评价，没有这些制裁性的措施，法律的禁止规定将成为一句空话。因此，作为行政法律责任的一种形式，行政处罚必然要体现出惩罚性的特点。当然，行政处罚绝对不是为了处罚而处罚，处罚仅仅是其表面的、直接的目的。行政处罚制度设计的终极目的是要杜绝违法、防止违法的再度发生。在谈到行政处罚的性质的时候，有的认为，行政处罚既是一种法律制裁，同时又是对社会的一种告诫。这种认识是比较全面的，也符合《行政处罚法》的相关规定。实践中，一部分执法人员只看到行政处罚的制裁性质，以罚款代替对违法行为的制止、纠正，完全从单位部门的经济利益出发考虑问题，这种思路进行执法是很容易发生行政违法问题的。（二）《行政处罚法》概况行政处罚法是关于行政处罚的法律规范的总称。我国的行政处罚法从广义上讲包括《行政处罚法》以及所有规定了行政处罚内容的法律、法规、规章。狭义的行政处罚法仅指《行政处罚法》。今天要讲解的内容，主要是狭义的《行政处罚法》的内容。制定中国自己的行政处罚法在1980年代末就已经在酝酿。中国开始走上法制道路时，主要考虑的是有法可依的问题，因此，在1980年代制定了大量的管理社会、经济事务的法律法规。而这些法律、法规绝大多数都是规定禁止老百姓做这做那，做不到，就要对老百姓实施行政处罚，加上实行中央与地方财政分灶吃饭，行政处罚事实上已经成为政府揽财的一种手段，引起社会的极大不满。这样，一些学者就提出制定行政处罚法。同时，由于法制不健全，许多经济违法行为得不到应有的制裁，行政机关也在叫喊，行政处罚力度不够，要强化行政机关的行政处罚权，使之能够有效的管理社会。因此，行政机关也在急迫地盼望出台行政处罚法。在这两种力量的共同推动下，行政处罚法的立法很快就被提到了议事日程。然而，学者和行政机关制定行政处罚法的初衷明显不同。一个要限制行政机关的行政处罚权，一个是要进一步强化行政机关的行政处罚权。到底应当制定一部怎样的行政处罚法，这个问题成为争论的焦点。主张限制行政处罚权的学者们认为，行政处罚法必须是一部控制行政处罚权滥用的法律。从实体法而言，由于行政权的扩张是一种世界趋势，从实体权力上