中国行政史第二章

人人说做皇帝好，其实皇帝也苦恼；忠奸难辩睡不好，后宫争宠吃不消；要是官吏选不好，贪污腐败治不了；最怕地方造反了，身家性命也难保。一、中央政府的行政体制二、地方政府的行政体制三、行政运行与行政监督四、行政官员的管理一、皇帝制度中国历史上第一个皇帝便是秦王朝的缔造者嬴政，他认为自己“德兼三皇，功高五帝”，将三皇五帝的尊号集于一身，号称皇帝。汉高祖时对皇帝尊号的独占性作了明确规定。皇权的内容（简述秦汉时期皇权的主要容）：1、最高立法权：皇帝的意志就是最高的法律；2、最高司法权：即在司法享有最高审判权，并有大赦权；3、最高军事权：4、行政决策中的最后决断权；5、最高人事权。（一）丞相制丞相权力的内容：1、立法上负责起草或组织草拟法律；2、在司法上有纠举百官及执行诛罚权；3、在军事上可充当皇帝的军事顾问，特别是在不设太尉期间更是如此；4、在行政上有参与行政决策，总领百官，处理日常政务之权。（二）中外朝制汉武帝时，为削弱相权，加强皇权而在组织上实行的一种制度。中外朝制指的是中外相所形成的两套处理政务的官员系统。汉武帝时提拔一批中下层官员充当自己的高级侍从，出入宫廷，组成皇帝的私人秘书班子，形成中朝决策的格局。从此，国家政务的决策权转到由宫廷侍从官组成的中朝，而以丞相为首的外朝退居到执行政务的地位。中外朝制起到削弱相权的作用，确保了皇帝作为国家行政首脑的地位。（三）三公宰相制（名词解释）：汉成帝时，为分散相权，加强皇权把丞相制改为三公宰相制，即改宰相为大司徒，太尉为大司马，御史大夫为大司空，三公共同担任相职，分别直接对皇帝负责。以大司马、大司徒、大司空为三公官，三公宰相制使全国政务一分为三，一相制为三相制所取代，起到分散相权的作用。（四）尚书台皇帝在削夺丞相的中枢决策权后，又蓄意削夺其事权，导致了内廷办事机构尚书台的成立。东汉刘秀建立庞大的尚书机构，并正式称尚书台，尚书台成为事实上的国家行政机关，三公仅是名义上的宰相而已。九卿：1、奉常：西汉称太常，掌宗庙礼仪；2、郎中令：西汉改称光禄勋，掌宫廷警卫；3、太仆：掌宫廷车马；4、卫尉。掌皇宫保卫；5、典客：西汉曾更名大行令、大鸿胪、掌少数民族及外交事务；6、廷尉：掌司法；7、治粟内吏：西汉更名为大农令、大司农、掌财政税收；8、宗正：掌皇族内部事务；9、少府：掌山河湖海税收及手工业制造。另还有与九卿相当的中尉（掌京师治安）、将作大匠（掌土木工程）和大长秋（掌皇后的各种事务），他们与九卿合称列卿。列卿制度适应中央集权政体的需要1、九卿虽然名义上隶属三公，但皇帝诏令可以直达九卿，九卿上奏皇帝的表章也可以无需通过三公；2、九卿虽然职责清楚，分工明晰，但在实际行政运行中职务与实际职责会出现很大差别，列卿秉承皇帝的旨意，既可以领兵作战，又可以参加讨论不属于自己管辖范围内事务的集议，甚至还可以处理本部门管辖范围以外的事务。（一）相府诸曹的设置：1、东曹：负责办理郡国守相及军吏的迁除手续；2、西曹：主管府吏的任用及工作安排；3、议曹：主参谋议；4、侍曹：主持招待宾客；5、集曹：主廷议记事；6、奏曹：负责管理奏章；7、户曹：掌民户及祭祀农桑；8、金曹：管货币盐铁；9、仓曹：管仓谷；10、兵曹：管兵役；11、尉曹。主卒徒转运；12、贼曹。管盗贼；13、法曹：掌邮驿科程；14、词曹：掌词讼；15、决曹：主罪法。相府诸曹分曹理事与隋唐六部分工的差别：1、相府诸曹仅是丞相的幕僚机构，诸曹人员不是国家正式公职人员。而隋唐六部则是中央主要行政职能部门，六部尚书是朝廷命官，地位崇高，与左右仆射合称“八座”，是都省办公会议的法定参加者，吏、兵两部尚书在唐初还常兼任宰相。2、相府诸曹仅是丞相的秘书班子，诸曹仅协助处理公务，其分曹的方法因时代、社会需要、机关结构调整以及主官政见不同而发生变化。而隋唐六部作为正式的国家职能部门，拥有法定的职权，并在处理、执行公务上拥有一定的自主权，其机构设置也相对稳定。（二）尚书台诸曹设置：相府分曹理事造成对皇权的威胁，皇帝就用尚书台分曹理事来削弱相权，始于西汉成帝。1、三公尚书：主管岁尽考课诸州郡事；2、吏部尚书：主管选举祠祀事；3、民曹尚书：掌管缮修功作盐池园苑事；4、客曹尚书：主持羌胡朝贺事；5、二千石尚书：主管辞讼事；6、中都官尚书：掌管水火盗贼事。尚书分曹与相府分曹理事制度的不同：1、尚书台已是政府的公职人员，其演化的趋势就是隋唐六部二十四司的国家政体的体制，是隋唐六部制度的雏形。2、地位崇高，很大程度替代了三公的诸曹职能。汉武帝设立巡行地方监督郡国守相的监察官员---州刺史，东汉末年，为镇压农民起义的需要，改刺史为州牧，并由州牧总掌一州军政大权。州牧的权力：1、事权扩大：监察、军事、行政、财政、司法；2、州府机关行政组织完备。从东汉末年起，州由监察区变为行政区，其长官州牧成为管理地方的行政长官，秦汉原有的郡县两级行政体制演变为州郡县三级行政体制。（一）郡郡长官称守或太守，全面管理一郡军事、经济、文化和司法，拥有地方重权。郡太守下的属官有：佐官（包括丞和尉，由中央任命。）和属吏（包括功曹等掾史，由郡守自行辟除。）郡守的职权：1、郡守执掌一郡军政大权，且无副职牵制，都尉虽与郡守同秩，且有协助郡守处理军务之职守，但仅是副将而已，郡将为太守，到东汉时，甚至“省诸郡都尉，并职太守；2、郡守有自辟属吏的权力，且郡守与属吏间的关系密切，属吏的实权常高于中央任命的佐官。（二）县县是地方行政层级中的重要环节，封建国家就是通过县来征敛赋税，募集兵源，推行政令和法令。县之长官称令或长。县令长之下设有丞、尉等佐官，由中央任免。县令的职权：1、依据法律维持地方治安；2、组织人民从事农业生产；3、用儒家礼教教化人民。（三）王国制平定“七国之乱”之后，汉景帝采取了“抑损诸侯、减黜其官”的措施：1、诸侯王不得享有治权，仅能享有封地的租税。2、减损王国官吏的数量和地位，改变了王国与中央在体制上的对等地位。3、将王国官吏的任免权收归中央。（四）列侯制西汉初年，一些功臣被封为彻侯，其食封的领地称侯国，不享有治民权，可自置征收赋税之吏；汉武帝时，取消置吏征税之权，改由相征收后再纳租于侯。乡、里制度、特点：1、乡里官员不是国家正式公职人员。个别官员给俸，但仍由地方产生，在官府登记而已；2、在管理方式上重视乡俗民规，将教化手段与行政手段结合起来，带有很大的程度的自治性质。乡官有三老（管教化）、啬夫（一乡之行政事务）、游徼（乡中治安，是县廷的属吏）。乡以下的组织为里，里设里正，一百家为一里。里下为什，十家为一什，什下设伍，五家为一伍。里长、什长、伍长均由乡官任命。亭不同于乡、里，是独立于乡、里之外的另一组织系统。亭是县廷派出机构，行使两项职能：管理地方治安和负责官府文书承传转递工作。亭分市亭和乡亭。亭长一般从退役军人中挑选，由县任命，县功曹主管。亭的设置对维护社会治安有重要意义。（论述秦汉时期中央政府针对各少数民族的实际情况所采取的管理方式）：1、在杂居区，采取郡下设道的方法。道相当于县，其长官秦称为啬夫，西汉称道长。这种道是郡下的一种与县有所不同的特殊行政区域，所采取的是既直接统治，又在一定程度上承认其内部特殊性的管理方法。2、在南方归附区，采取虽置郡县和汉人长官，但对归附民族首领仍赐侯、王印，保持内部原有统治方式的双轨制管理模式，这种管理方式当是一种高度内部自治的方式。3、对内属迁入边郡的北方少数民族，一方面保留原有国号和建制，称属国，另一方面，朝廷直接派出官吏加以监督。4、持节领护官。这是汉政府对叛服无常的少数民族派出的进行羁縻的一类武官，如匈奴中郎将，西域都护等官，只采取武装监护而不干预其内部事务。一、秦汉政府的行政决策（一）决策信息的获取方式皇帝获取决策信息的途径：主要有大臣奏事和监察官员汇报两种途径。大臣奏事分为面奏和书奏两种。皇帝还可以派遣自己的亲信以使者名义巡行天下，以掌握社会各方面情况，必要时皇帝甚至亲自到各地巡幸。（二）决策方式1、集议。集议是群臣讨论国事以备皇帝决断的一种会议形式，多系军国大事。组织方式有：（1）由皇帝直接主持的集议，参加集议者均可提出意见，最后由皇帝裁决。（2）由丞相或三公主持的集议，集议完毕将集议结果呈报国君由皇帝裁决；2、商议：一般在内廷举行，是由皇帝与个别大臣商议后作出决策的会议形式。（一）圣旨的种类和下达方式：秦汉时代，圣旨依内容可分为制书、诏书、诰、手迹。制书是涉及国家制度的一些重要文书，要加盖玺印并加封，另有尚书令加印重封，故又称玺书，制书不予玺封，称为露布，由司徒印封，下达给州郡。诏书是皇帝有关一般行政命令的文书。诰是专对诸侯王进行策封的一种文书。手迹是皇帝亲笔书写的一种文书。圣旨下达的程序，一般是由御史大夫下达到丞相，丞相下达中二千石，中二千石下达郡太守和诸侯相。东汉时，是由尚书下达到三公，三公再往下转，也有时由尚书跳过三公直接下达到九卿，而且后者常常成为下文的主要方式。（二）圣旨执行中各级官吏的处置权臣民对于皇帝的命令只能执行，不准议论和批评。汉朝地方政府在不违反中央大政方针的前提下享有一定的自主裁量权（一）中央政府的行政监督御史大夫在秦西汉初年是中央最高监察官员，既掌管监察，又担任副丞相，这样的地位便于协助丞相处理政务，又便于对以丞相为首的百官实施监督。在组织上，御史大夫设府，与丞相府合称“二府”，共同管理国家政务，凡遇到军国大事，朝廷总是同下二府，令其会商解决。御史大夫的属官分为二部分：1、御史丞为首，统领御史30人，在御史府协助御史大夫处理政务，2、以御史中丞为首的设于宫内的部分官员。从西汉末年到东汉初年，宰相制度的变更也是监察组织发生变化，御史大夫改成大司空后，不再承担监察的职务。专门成立了以御史中丞为首的御史台，御史台已独立行使监察职能，这标志着监察权开始同行政权相分离。（二）地方行政监察汉武帝以后，中央对地方监察主要分两个系统进行：1、通过司隶校尉对京辅诸郡的监察，2、通过派出的部刺史对郡国的监察。地方政府的行政监察分为县对乡、郡对县的两级监察，郡县分别在本级长官的领导下，形成既相对独立，又对本级长官负责的监察体系。郡对县的监察实行督邮督察属县的制度。一、官司员的选拔：1、任子：是高级官员子弟备选为官的制度，二千石以上的官员可保举子弟一人到京师为郎，充任皇帝的侍从，优秀者可升尚书、侍中，侍御史中丞等正式官员，进而再升；2、赀选：是依据财产补官的制度。凡资产达到一定数量的非商人者可候选为郎。3、察举（名词解释）：察为考察，举为荐举，就是在考察的基础上予以荐举。察举是自下而上的一种选官方式，是一种以保举为主，附加复试的考试，保举才是察举的最关键环节。察举制的弊端：由于察举制没有严密的考核程序，致使弄虚作假现象严重，公卿守相所荐举的多为私人门生故吏，使察举制变成变相的官僚子弟世袭制，到东汉末年，察举制走向没落。4、征辟：是一种自上而下的选拔官吏的制度。主要是有皇帝征聘和公府、州郡辟除两种方式。被皇帝征聘的是名望较高，品学兼优的社会名流，被征召者称“征君”，是当时最尊荣的仕途。辟除是高级官员任用属吏的一种制度，从三公到郡国守相都有辟除的权力，其中高级官员的辟除更容易得到升迁。5、荐举：是没有诏令的情况下主动向君主推荐人才，是对察举的一种补充；6、博士弟子：由太常从民间18岁以上的仪妆端正的男子中遴选，或由各县挑选，郡守认可后送太常，博士弟子在太学里学习一年后接受考试，成绩高等者，可选为郎中。秦汉时期任用官员称拜或除。在任用程序上依据级别分别由皇帝、尚书、丞相、大鸿胪及郡国守相分别任用：1、二千石以上的高级官员必须由皇帝亲自核准，加以任用；2、中级官员则由尚书、丞相调除；3、低级官员中的京师诸府百石级官员由大